AB VE TÜRKİYE’DE BAĞIMSIZ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ
EKONOMİK KURUMLARIN İKTİSAT POLİTİKASINA ETKİLERİ
Ayberk Nuri BERKMAN
DANIŞMAN : Prof. Dr. Muammer TEKEOĞLU
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Adana / 2005
ii
Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü’ne,
Bu çalıĢma, jürimiz tarafından ĠKTĠSAT Anabilim Dalında YÜKSEK LİSANS
TEZİ olarak kabul edilmiĢtir.
BaĢkan : Prof. Dr. Muammer TEKEOĞLU
(DanıĢman)
Üye : Prof. Dr. Nejat ERK
Üye : Doç. Dr. Ünal AY
ONAY
Yukarıdaki imzaların, adı geçen öğretim elemanlarına ait olduklarını onaylarım.
...../..../2005
Prof. Dr. Nihat KÜÇÜKSAVAġ
Enstitü Müdürü
Not: Bu tezde kullanılan özgün ve baĢka kaynaktan yapılan bildiriĢlerin, çizelge
ve Ģekillerin kaynak gösterilmeden kullanımı, 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri
Kanunu'ndaki hükümlere tabidir.
iii
ÖZET
AB VE TÜRKİYE’DE BAĞIMSIZ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ
EKONOMİK KURUMLARIN İKTİSAT POLİTİKASINA ETKİLERİ
Ayberk Nuri BERKMAN
Yüksek Lisans Tezi, İktisat Anabilim Dalı
Danışman : Prof. Dr. Muammer TEKEOĞLU
Eylül 2005, 219 sayfa
Bu çalıĢmada, Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Ekonomik Kurumların
(BDK’lar) temel nitelikleri ve bunların gerek Türkiye gerekse Avrupa Birliği (AB)
ülkelerindeki geliĢim süreçleri tartıĢılmıĢtır. Bu çalıĢma birkaç değiĢik konu
baĢlığı altında altında toplanmıĢtır. Ġlk olarak, uluslararası bir kavram olarak
BDK ve onun temelini oluĢturan fikirler belirlenmiĢtir. Devam eden bölümlerde
ise, Türkiye ve AB ülkelerinde bağımsız birer kurum niteliğinde olan BDK’ların
fonksiyonları tarihsel olarak incelenmiĢtir. Türkiye ve bazı AB ülkeleri içerisinde
faaliyet gösteren ekonomik BDK’lar ile ilgili aydınlatıcı açıklamalara ilerleyen
bölümlerde de yer verilmiĢtir. Literatür taramasıyla , çalıĢmada geniĢ yer
verilmiĢ olan BDK’lar, düzenleme olgusu, yönetiĢim kavramı ve rekabet
konularında öz bir bilgi verilmiĢtir. Sonuç bölümünde; BDK’ların iĢleyiĢ
mekanizması ile ilgili genel tavsiyelerin yanı sıra, gösterdikleri faaliyetler sonucu
ekonomi politikalarına etki eden BDK’lar hakkında çeĢitli eleĢtiriler de yer
almaktadır.
Anahtar Kelimeler: BDK, Düzenlemeler, YönetiĢim, Rekabet, BDDK, SPK, RK.
iv
ABSTRACT
THE EFFECTS OF INDEPENDENT REGULATORY AND SUPERVISORY
ECONOMIC INSTITUTIONS (IRAs) IN EC AND TURKEY ON ECONOMIC
POLICIES
Ayberk Nuri BERKMAN
M. A. Thesis, Department of Economics
Supervisor : Prof. Dr. Muammer TEKEOĞLU
September 2005, 219 pages
Within this study, basic fundamentals of Independent Econonomic Regulatory
Agencies (IRA) and their developmental progress in Turkey and European
Community (EC) countries will be discussed. This research has been done
under several topics. At the beginning, the concept of IRA as an international
term and fundamentals that belong to it had been determined. In the continuing
parts, functions of IRA as an independent institution in Turkey and throughout
the EC member states are discussed historically. The bulk of illuminative
descriptions pertaining to economic IRAs which operate within Turkey and
some of the EC communities are devolved on the following parts of our study.
From the literature review, brief information about IRAs, regulation types,
governance, and competition has been obtained, in order to clarify the terms
that will be used in the whole study. In conclusion; besides a general guideline
drawn up for the IRA mechanism, a number of critical views on certain aspects
of the effects of IRAs on economic policies are expressed.
Keywords : IRAs, Regulations, Governance, Competition, BDDK, SPK, RK.
v
İÇİNDEKİLER
Sayfa
ÖZET................................................................................................................. iii
ABSTRACT........................................................................................................ iv
TABLOLAR LĠSTESĠ.......................................................................................... x
GĠRĠġ................................................................................................................. 1
BİRİNCİ BÖLÜM
DÜZENLEME OLGUSU, DÜZENLEME TÜRLERĠ ve DEVLET…………..…… 4
1.1. Düzenleme Olgusunun Tanımı ………………………………………............ 4
1.2. Düzenleme Türleri....................................................................................... 8
1.2.1. Ġktisadi Düzenleme ……………………………………………….…… 9
1.2.1.1. Rekabetin Korunması……………………………………. 11
1.2.1.2. Piyasaya GiriĢ Düzenlemesi…………………………….. 12
1.2.1.3. Ġktisadi Parametrelerin Düzenlenmesi………....................... 14
1.2.1.4. Teknik Düzenleme…………………………………………. 17
1.2.2. Sosyal Düzenleme……………………………………………………. 18
1.2.3. Ġdari Düzenleme ………………………………………………………. 20
1.3. Düzenlemenin Hedefleri............................................................................. 21
1.4. Düzenleme Taraftarı Fikirler ……………………………................................ 22
1.5. Düzenleme KarĢıtı GörüĢler ……………………………...............…………. 27
1.5.1. Ele Geçirme Teorisi (Capture Theory)…………………………….… 31
1.5.2. Rant Arama Teorisi……………………………………………………… 35
1.5.3. Çıkar Grupları Teorisi………………………………………………… 36
1.6. Kamu Düzenleme Organları Olarak Bağımsız Düzenleme Kurumları’nın
(BDK) Ortaya ÇıkıĢı: Devletin Yetki Devrinin Nedenleri……………...…………….
37
1.6.1. Devlet Yapısı ve Geleneği………………………………………….. 41
1.6.2. Devletin Yapısının ve Fonksiyonunun DeğiĢtirilmesi…………… 42
1.6.3. Siyasete Güvensizlik………………………………………………… 43
1.7. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Potansiyel Etkileri…………………….. 44
1.8. Düzenlemede Devlet ve YönetiĢim (Governance) Kavramı………………. 47
vi
İKİNCİ BÖLÜM
AB ÜLKELERİNDEKİ BAĞIMSIZ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ
KURUMLAR VE UYGULAMALARI…………...…..……………………………… 53
2.1. AB Ülkelerindeki BDK’ların Genel Bir Değerlendirmesi………………….. 53
2.2. Ġngiltere............................................................................………………... 59
2.2.1. Finansal Hizmetler Otoritesi (Financial Services Authority -FSA).. 61
2.2.2. Gaz ve Elektrik Piyasaları Ġdaresi (The Office of Gas and
Electricity Market - OFGEM)…………………………………………………
62
2.2.3.ĠletiĢim Dairesi (The Office of Communications- OFCOM) ..……... 63
2.2.4. Rekabet Komisyonu (Competition Commission- CC)…..……….. 64
2.3. Fransa.................................…………………………………………………. 66
2.3.1. Rekabet Konseyi ( Conceil de la Concurrence ) ………..………... 67
2.3.2. Sermaye Piyasası Düzenleme Komisyonu (Comission des
Operations de Bourse - COB) ………………..……………………...
68
2.3.3. Telekomünikasyon Düzenleme Otoritesi (Autorité de
Régulation des Télécommunications -ART) ve
Elektrik Düzenleme Komisyonu (Commission de
L’Électricité - Régulation CRE)………………………………………
68
2.4. Almanya...................................………..……………..........................…… 71
2.4.1. Federal Finansal Denetleme Otoritesi (Bundesantalt für
Finanzdiensleistungen- BaFin)..............................……...........................
72
2.4.2. Federal Kartel Ġdaresi (Bundeskartellamt)...................................... 73
2.4.3.Telekomünikasyon ve Posta Düzenleme Otoritesi
(RegulIerungsbehörde für Telekommunikations und Post - RegTP)…
75
2.5. Ġtalya.......................................................………………………...…........... 77
2.5.1. Ġtalyan Rekabet Kurumu (Autorità Garante Della Concorrenza
e Del Mercato - AGCM ).................................………………….…...........
78
2.5.2. Ġtalyan Elektrik ve Gaz Düzenleme Kurumu (Autorità per
L’energia Elettrica e il Gas -AEEG)............……………………….............
80
2.5.3. Ulusal Borsa Komisyonu (Commissione Nazionale per le Societa
e per la Borsa - CONSOB)……………………………..………………..…..
80
vii
2.5.4. ĠletiĢim Sektörünü Düzenleme Kurulu (Autorità per le Granzie
nelle Comunicazioni -AGCOM)…………………………….……………..…
81
2.6. Polonya................……….......….................……..................................…. 83
2.6.1. Polonya Rekabet ve Tüketiciyi Koruma Ġdaresi (Urząd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów - UOKİK)………………………………………
83
2.6.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Urząd Regulacji Energetyki
-URE……………………………………………………………………………
84
2.6.3. Telekomünikasyon ve Posta Düzenleme Kurumu (Urząd
Regulacji Telekomunikacji i Poczty - URTIP)…………………..…………
84
2.7. Macaristan............................................................................................... 85
2.7.1. Macar ĠletiĢim Kurumu (Hirközlesi Föfelügyelet- HIF)…..………… 85
2.7.2. Macaristan Enerji Dairesi (Magyar Energia Havatal - MEH)………… 86
2.7.3. Macaristan Finansal Denetim Kurumu (Pénzügyi Szervezetek
Állami Felügyelet - PSAF)……………………………..……………………
86
2.7.4. Macaristan Rekabet Otoritesi (Gazdasági Versenyhivatal -GVH) 87
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE’DEKİ BAĞIMSIZ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ
EKONOMİK KURUMLAR VE UYGULAMALARI……………………..………
89
3.1. Türk Kamu Yönetimi Geleneği ve BDK’lar…………………...…………… 89
3.2. Finansal Piyasalar…………………………………………………………… 92
3.2.1. Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)…..…………..…………………… 93
3.2.1.1. SPK’nin AB ile Ġlgili ÇalıĢmaları………………….…..…… 95
3.2.1.2. AB Yardımlarından Yararlanmaya Yönelik Faaliyetler…. 95
3.2.1.3. SPK’nın Sermaye Piyasaları Düzenleme ve Denetleme
Kurulları DanıĢma Komitesi ÇalıĢmaları……………...………………
97
3.2.1.4. IOSCO ile Ġlgili ÇalıĢmalar………………..……………….. 99
3.2.1.5. GeliĢmekte Olan Piyasalar Komitesi (EMC) ÇalıĢmaları. 99
3.2.2. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (BDDK)……...……. 102
3.3. Altyapı Hizmetlerinin Düzenlenmesi………………………………………… 109
3.3.1. Telekomünikasyon Kurumu (TK)……………………...……………… 109
viii
3.3.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)………………………… 110
3.3.3. Tarım Sektörü ve BDK’lar…………………………………...……….. 117
3.3.3.1. ġeker Kurumu (ŞK)…………………..……...…………….. 118
3.3.3.2. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü Ġçkiler Piyasası
Düzenleme Kurumu (TTMAPDK)…………………………..………....
121
3.4. Rekabet Kurumu (RK)………………………………………………………… 126
3.4.1. Türk Rekabet Kanunu ve Türkiye Rekabet Kurumu (RK)
ÇalıĢmalarının Genel Değerlendirilmesi………………………………..….. 130
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BAĞIMSIZ DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLARIN İKTİSAT
POLİTİKALARINA ETKİLERİ ……………………….…………………………. 135
4.1. BDK’ların Etkileri………………………………………................................ 135
4.1.1. Finansal ve Mali Ġstikrar Sağlanması………………….……………. 136
4.1.1.1 Finansal DerinleĢmenin Sağlanması…...……..……...…… 138
4.1.1.2. Mali Piyasalardaki Kurumların Sağlam Bir Hukuki ve
Ġktisadi Zemine Dayandırılmasının Sağlanması …..………………
146
4.1.1.2.1. Merkez Bankasının Bağımsızlığı Faktörü……. 155
4.1.2. Rekabet Hukuku ve Politikasında Etkinliğin Sağlanması……….... 160
4.1.2.1. Türk Rekabet Politikasına Göre Rekabetin
Sınırlandırılmasının Önlenmesine ĠliĢkin Düzenlemeler………….
160
4.1.2.2. Yasaklanan Faaliyetler…………………………………...... 163
4.1.2.2.1. Rekabeti Sınırlayıcı AnlaĢma, Karar ve
Eylemler……………………..…………………………..........
163
4.1.2.2.2. Muafiyet ve Menfi Tespit……………………..… 167
4.1.2.2.3. Hakim Durumun Ġstismarı…….......................... 168
4.1.2.2.4. BirleĢme ve Devralmalar…………………..…… 169
4.2. AB Ülkelerinde Faaliyet Gösteren BDK’ların Etkileri……………...…………... 170
4.2.1. FSA Ġngiltere Örneği……………………………………………….….. 170
4.2.2. Rekabet Hukuku ve Politikasının Etkinliğinin Sağlanması.……….. 177
ix
4.2.2.1. AB’de Rekabetin Sınırlandırılmasının Önlenmesine
ĠliĢkin Düzenlemeler……………………………………………………
180
4.2.2.1.1. ĠĢletmelere Uygulanacak Kurallar…………...... 182
4.2.2.1.2. Kartel Yasağı………………....…………………. 182
4.2.2.1.3. Piyasa Gücünün Ġstismarı…..………………..... 184
4.2.2.1.4. Rekabet Kurallarından Sorumlu Organlar……. 185
4.2.2.1.5. Damping……………………..…………………... 185
4.2.2.1.6. Sübvansiyonlar……………..……..…………..... 187
4.2.3. Makroekonomik Ġstikrarın Sağlanması.…..……………………….… 188
DEĞERLENDĠRME VE SONUÇ..................................................................... 191
KAYNAKÇA.................................................................................................... 206
ÖZGEÇMĠġ…………………………………...…………………………………… 219
x
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: AB Düzeyinde Faaliyet Gösteren Bağımsız Kurumlar……………..…. 55
Tablo 2: Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Fransa’dan Örnekler ...………..… 70
Tablo 3: Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Almanya’dan Örnekler.…………… 77
Tablo 4: Devletin Düzenleyici ve Gözetici Fonksiyonlarını
GeliĢtirme Projesi.………….……………………………………………
129
Tablo 5: 1987-2003 yılları arasında Türkiye’de Parasal Göstergeler………… 143
Tablo 6: 1980-2000 yılları arasında Türkiye’de Mali Sistemin Büyüklüğü….. 1 4 5
Tablo 7: 1980-2000 yılları arasında Türkiye’de Mevduat ve Kredi Stoku…… 147
Tablo 8: Rekabet Kurulu Kararları ( BaĢvurular ve Sonuçlandırılan
Dosyalar ) ( 1997 - 2003 )……………………………………………….
163
Tablo 9: 1980-2000 yılları arasında Bazı AB Ülkeleri’nde Mali
Sistemin Büyüklüğü …………………………………………………..…
177
Tablo 10: Reel GSYUĠH Büyüme Oranları – AB üye ülkeleri ve Türkiye
(1984-2003)………………………………………………………………
190
1
GĠRĠġ
Son yıllarda uygulanan ekonomik programlar çerçevesinde maliye
politikası (vergi, KĠT yönetiĢimi ve ürün fiyatlandırmaları, kamu borç yönetimi
v.b.); para ve gelirler politikaları (Merkez Bankası'nın bağımsızlığı, enflasyon
hedeflemesi, ücret artıĢlarında geçmiĢe dönük endekslemenin azaltılması v.b.);
finansal sektör (kamu bankaları dahil bankacılık sektörünün yeniden
yapılandırılması, sektörün düzenlemesi ve denetiminden sorumlu bağımsız bir
kurumun (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu) kurulması, bankalar
için Uluslararası Muhasebe Standartları ile uyumlu yeni bir muhasebe sistemine
geçilmesi, sigortacılık sektöründe düzenleyici yapının oluĢturulması v.b.);
Ģirketler kesiminin yönetiĢimi (Ġstanbul yaklaĢımı, Üretim ve Finans Komitesi'nin
oluĢturulması, Ġcra ve Ġflas Kanunu'nda kapsamlı değiĢiklik yapılması, yargı
sistemine iliĢkin idari prosedürlerin iyileĢtirilmesi, sermaye piyasası Ģirketlerinin
enflasyon muhasebesine uygun mali rapor hazırlamalarına ortam sağlanması
v.b.); kamu yönetiminde etkinliğin artırılması (saydam ve rekabetçi bir kamu
ihale sisteminin oluĢturulması, sadece verimli ve kaynağı olan kamu yatırım
projelerinin uygulamaya konulabileceği bir sisteme geçilmesi , kamu mali
yönetimi ve iç denetimde etkinliğin artırılması, bütçe dıĢı fonların tasfiyesi, vergi
sisteminin ve idaresinin iyileĢtirilmesi, kamuda aĢırı istihdama son verilmesi ve
sosyal güvenlik isteminin iyileĢtirilmesi, elektrik ve telekomünikasyon gibi altyapı
sektörlerinde rekabetçi bir piyasa yapısının oluĢturulması, tarım sektöründe
popülist desteklemeye son verilerek serbest piyasa koĢullarında üretim
yapılması, özelleĢtirmenin hızlandırılması v.b.); ve iktisadi kalkınma sürecinde
özel sektörün fonksiyonunun artırılması (kamu arazilerinin satıĢının
hızlandırılması, yabancı sermaye mevzuatının basitleĢtirilmesi, yatırım ve
ihracat teĢviki almak için gereken usul kurallarının sadeleĢtirilmesi, gümrük
idarelerinde verilen hizmetlerin iyileĢtirilmesi, haksız kazanç ile mücadelenin
artırılması v.b.) alanlarında önemli yapısal reformlara giriĢilmiĢ ve çoğuyla ilgili
olarak da gereken kanunlar yürürlüğe konulmuĢtur.
Ekonomide verimliliği, yönetim anlayıĢını ve dolayısıyla büyüme hızını
düzeltecek yapısal reformlar çerçevesinde benimsenen yeni kamu yönetimi
anlayıĢında ise bağımsız düzenleyici kurumlar öne çıkmıĢtır. Bu kapsamda,
2
çeĢitli tarihlerde IMF'ye verilen niyet mektuplarında mali sektörün yeniden
yapılandırılması çerçevesinde bankacılık alanında, ekonomide rekabetin ve
etkinliğin artırılması kapsamında Ģeker, tütün, enerji ve telekomünikasyon
sektörlerinde bağımsız düzenleyici kurumların kurulması taahhüt edilmiĢ ve bu
konularda gereken yasal düzenlemeler yapılarak bu kurumlar faaliyete
geçirilmiĢtir.
Bu çalıĢmanın amacı, Türkiye‟de ve AB ülkelerinde faaliyet gösteren
Bağımsız Düzenleme ve Denetleme Ekonomik Kurumlarını, iktisat politikalarına
etkilerinin üzerinde yoğunlaĢarak, karĢılaĢtırmalı olarak incelemektir.
ÇalıĢmada öncelikle, Bağımsız Düzenleme Kurulları (BDK‟lar) konusunda
genel bir inceleme yapılacak, sonra AB ve Türkiye uygulaması tartıĢılacaktır ve
bu tartıĢmalara konu teĢkil edecek BDK‟lar; Bankacılık Düzenleme ve
Denetleme Kurumu (BDDK), Sermaye Piyasası Kurumu (SPK) , Rekabet
Kurumu (RK) , Enerji Piyasası Denetleme Kurumu (EPDK) ve AB üye
ülkelerinde faaliyet göstermekte olan benzerleri gibi iktisadi etkinliği bulunan
kurumlar ile sınırlı tutulacaktır.
ÇalıĢmanın birinci bölümünde, düzenleme olgusunun tanımı yapılmıĢ ,
düzenleme türleri ve amaçları incelenmiĢ, düzenleme yanlısı ve karĢıtı fikirlerteoriler
tartıĢılmıĢtır. Ayrıca, devletin düzenleme görevini bizzat kendisinin değil
de, neden düzenleme ve denetleme yetkisini delege ettiği bazı bağımsız
kurumlarca yapılmasını sağladığı konusunda yanıtlar aranmıĢ ve buna neden
ihtiyaç duyulduğunun sebepleri incelenmiĢtir.
Ġkinci bölümde, özellikle 1970‟lerin sonunlarında baĢlayarak günümüze
değin baĢta Ġngiltere, Almanya, Ġtalya, Fransa gibi AB üyesi ülkeler olmak üzere
birçok Avrupa ülkelerinin ekonomilerinde yaĢanan ve müdahaleci devlet
anlayıĢından düzenleyici devlet anlayıĢına geçiĢ sürecini baĢlatan ana
sebeplerden biri olarak gösterilebilecek bağımsız düzenleyici ve denetleyici
kurumlardan baĢlıcaları hakkında detaylı bilgiler sunulmuĢtur.
3
Üçüncü bölümde, kuĢaklar boyu Türk siyaset ve bürokrasi kültürünün
önemli bir özelliği olan “patrimonyal devlet geleneği”nin bir gereği olarak
iktidarların ve/veya bürokratların ekonomiyi yöneten kuralların uygulamasında
geniĢ yetkilere sahip bulunmuĢ olduğu gerçeğini yansıtır biçimde, Türkiye‟deki
bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurumların çok eskilere dayanmayan
geçmiĢleri ve performansları incelenmiĢtir.
Dördüncü bölümde ise, hem Türkiye hem de AB ülkeleri bünyesinde
faaliyet göstermekte olan bağımsız düzenleyici ve denetleyici ekonomik
kurumların iktisat politikaları bağlamında yarattıkları etkiler karĢılaĢtırmalı bir
biçimde incelenmiĢtir.
4
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
DÜZENLEME OLGUSU ,DÜZENLEME TÜRLERĠ ve DEVLET
1.1. Düzenleme Olgusunun Tanımı
Düzenleme kavramının tanımına baktığımızda: Ali Püsküllüoğlu'nun
Türkçe sözlüğünde düzenlemek fiilinin anlamlarından birisinin "doğru
işlemesini sağlamak" olduğu belirtilmiĢtir. Aynı sözlükte, düzenleyici ise
"düzenleme eylemini yapan" olarak tanımlanarak "regülatör" sözcüğünün
"düzenleyici" ile eĢ anlamlı olduğu ifade edilmiĢtir. Türk Dil Kurumu Türkçe
sözlüğünde ise, düzenleyici "herhangi bir işi, kuruluşu gerçekleştirip düzenli
sonuç alınmasını üstlenen kişi veya organizatör" olarak tanımlanmıĢ ve yine
"regülatör" sözcüğünün "düzenleyici" sözcüğü ile eĢ anlamlı olduğu
kaydedilmiĢtir. Bu nedenle çalıĢmanın bundan sonraki bölümlerinde,
"regülasyon" ve "düzenleme" ile "regülatör" ve "düzenleyici" sözcükleri eĢ
anlamlı olarak kullanılacaktır (T.D.K.).
Düzenleme (regulation) terimi günlük dilde kullanıldığı biçimiyle, bir
kurala, ilkeye ya da sisteme göre davranıĢların denetlenmesi anlamına
gelmektedir. Terim aynı zamanda piyasaların iĢleyiĢini belirleyen veya
değiĢtiren herhangi bir devlet etkinliği anlamına da gelmektedir. Terim ayrıca,
toplumsal değeri olan bir etkinlik üzerinde bir kamu kurumu tarafından
uygulanan sürekli ve yoğunlaĢmıĢ bir denetim anlamına gelmektedir (Merriam-
Webster, Inc. ,1998).
Teknik anlamda düzenleme; iĢletme, yönetim bilimi, sosyoloji, politika bilimi
ve hukuk disiplinlerini ortak olarak ilgilendiren bir kavramdır. Temelinde, belli
bir alanda veya belirli bir faaliyete iliĢkin olarak "oyunun kurallarının"
belirlenmesini, yani o alanın organize edilmesini (düzenleme fonksiyonunu) ve
bunun "kontrol" edilmesini (denetim fonksiyonunu) içerir. Düzenleme olgusu ,
bakıĢ açısına göre farklı anlamlar yüklüdür. Bir hukukçunun nazarında devlet ve
piyasalar arasındaki sınır; bir siyaset bilimcinin literatüründe geliĢmiĢ ülkelerde
5
kabul görmüĢ ve yaygınlaĢmıĢ bir olgu; bir iktisatçının bakıĢ açısında ise
hükümetin neye, nasıl ve ne ölçüde müdahale edeceğinin ölçüsüdür (Majone,
1994).
Serbest piyasa ekonomisinin temeli, ekonomiyi oluĢturan unsurların içinde
bulundukları faaliyetleriyle ilgili kendi kararlarını verebilmeleridir. Tüketiciler, veri
bütçe kısıtları altında tüketim seviyesi, üreticiler ise üretim, yatırım ve arz miktarı
ve fiyatı konusunda kendi bireysel kararlarını verirler. Öte yandan, hükümetler
bu kararları etkileyecek vergi oranları ve para politikaları gibi konularda karar
alıp, uygulamaya geçirmektedir. Bu türlü hükümet kararları ekonomi içindeki
unsurların hem refahlarına hem de davranıĢlarına etki etmektedir. Daha Ģekilsel
bir anlatımla düzenleme, “yaptırım tehdidi ile desteklenen ve gerçek ve tüzel
kiĢilerin kullanabilecekleri takdir yetkileri üzerine getirilen kamu sınırlamaları
(müdahaleleri) “ olarak tanımlanabilir (Viscusi ve diğerleri, 1998, ss. 307-308).
Hükümetlerin iktidar gücünü kullanım yetkisi ise bu sözü edilen kamu
müdahalelerinin temel kaynağını teĢkil eder. Kamu düzenlemeleri, bu anlamda,
bu gücün ekonomik unsurların alacakları bireysel kararları sınırlandırmada
kullanılmasıdır. Ekonomik düzenlemeler, tipik olarak firma kararları üzerine
dolaysız olarak getirilen kamu müdahaleleridir ve bu düzenlemeler ile
denetlenen üç ana değiĢken mevcuttur: fiyat, miktar ve firma sayısı. Bununla
birlikte, diğer düzenleme araçları ürün kalitesi, yatırım miktarı ve finansal
piyasalarda uygulanan aktif kalitesi ve sermaye yeterlilik koĢulu gibi sağlamlık
düzenlemeleridir (Aktan,1994).
Demokratik bir devletin baĢlıca fonksiyonu toplumu iktisadi ve sosyal
yönden geliĢmiĢ bir hale getirmektir. Devletler bu amaca ulaĢmak için; makro
ekonomik istikrarı sağlayacak politikaların uygulanması, istihdamın artırılması,
eğitim ve öğretimin geliĢtirilmesi, fırsat eĢitliğinin sağlanması, yenilik ve
giriĢimciliğin teĢvik edilmesi, çevrenin korunması, kaliteli sağlık ve güvenlik
hizmeti sağlanması gibi yollara baĢvururlar.
Toplumun iktisadi açıdan geliĢmesi için ise, iki önemli görevin devlet
tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir. Bunlardan ilki, kâr marjının söz
6
konusu olmadığı ancak kamu düzeninin idamesi için gerekli olan yatırımları
yapmaktır, ikincisi ise, tam rekabetçi ekonomik koĢulların kuralına göre
iĢlemesini sağlamaktır.
Düzenleme kavramı, belli bir faaliyete iliĢkin olarak oyunun kurallarının
belirlenmesi ve bu kurallara riayetin sağlanması (denetim) olarak tanımlanabilir.
Bu fonksiyonun yerine getirilmesinde hukuksal normlara baĢvurulabildiği gibi,
deontolojik kuralların hatırlatılması ve ekonomik yaptırımların ve önlemlerin
gündeme getirilmesi gibi hukuk alanı dıĢındaki ikna yöntemleri de
kullanılabilmektedir. Devletlerin birçok faaliyeti bulunmaktadır. Bu faaliyetlerin en
baĢında ise kamu harcamalarının finansmanı gelir.
Devletler vergiler yoluyla para toplayıp bu kaynakları çeĢitli alanlara
harcarlar. Devlet bu ve benzeri iĢlerin yanı sıra kiĢi ve kurumların davranıĢlarını
düzenlemekle de görevlidirler. KiĢilere yönelik düzenleme daha ayrıntılı ve çok
sayıdadır. Bu tür düzenlemeler emniyet kemeri takma zorunluluğu gibi doğrudan
olabileceği gibi, pazarda fiyat ile mal ve hizmet standartlarının belirlenmesi gibi
dolaylı da olabilir.
Özetle, günümüzde devlete biçilen yeni rol, toplumsal yaĢama iliĢkin
faaliyetlerin bizzat üstlenilmesi değil, toplumsal yaĢamda bir tür hakemlik
Ģeklinde oluĢmakta ve bu yeni rol gereğince düzenleme fonksiyonu çok önemli
hale gelmektedir. Bu fonksiyonu ile devlet, "eli silahlı bir jandarma" olmaktan
ziyade, toplumsal birlikteliği ve uzlaĢmayı sağlamaya çalıĢan manevi bir otorite
olarak ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, düzenleme kavramının, önümüzdeki
yılların kilit kavramlarından olacağı ve üzerinde önemli tartıĢmaların
yapılacağı söylenebilir (Yayla,1998).
Her ne kadar son çeyrek yüzyılda deregülasyon en çok sözü edilen terim
haline geldiyse de, devletlerin düzenledikleri alan halen yaĢamımız içinde önemli
bir yer iĢgal etmektedir. 20. yüzyıl içinde düzenleyici devletin ortaya çıkıĢı,
modern endüstrilesmiĢ demokrasinin geliĢmesi için gereken bir adım olarak
kabul edilmelidir. Ekonomi ve toplumun yapısının farklılaĢarak karmaĢık hale
gelmesi sonucu birbiriyle rekabet halindeki menfaatlerin dengelenmesi, yeni
7
hizmetlerin ortaya konması, hızla geliĢen ekonominin yarattığı dıĢsallıkların
denetimi için yeni yönetim anlayıĢlarının uygulanması ihtiyacı ortaya çıkmıĢtır.
Devletler düzenleme yoluyla büyük boyutlu ekonomik ve sosyal değerlerin
korunmasına yönelik önemli kazançlar sağlamıĢlardır. Günümüzde, ülke
yönetiminde etkinliğin sağlanması, büyük ölçüde düzenleyici kurum ve kuralların
kalitelerine bağlıdır.
Konuya iktisadi açıdan yaklaĢıldığında; uygulamada farklılık olmasına
rağmen dünyadaki ülkelerin büyük çoğunluğunun benimsediği piyasa
ekonomisi, arz ve talep güçlerinin iĢleyiĢine dayanan ekonomik yapıdır. Piyasa
ekonomisinde temel ekonomik kararlar, diğer bir deyiĢle hangi malların kimler
tarafından ve ne miktarda üretileceği gibi konular, fiyat mekanizmasının iĢleyiĢi
ile kendiliğinden çözüme kavuĢur.
Üreticileri yönlendiren temel faktör kâr güdüsüdür. Tüketicilerin tercihlerini
belirleyen faktör ise piyasa fiyatlarıdır. Özel mülkiyet hakkı ve giriĢim
özgürlüğü piyasa ekonomisinin temel özellikleridir. Piyasa ekonomilerinde ilke
olarak ekonomik faaliyetler özel kiĢi ve kuruluĢlarca yürütülür. Bununla birlikte
devletin belirli ölçülerde müdahalelerde bulunması piyasa mekanizmasına
aykırı değildir. Bu müdahalelerin derecesi ülkelere göre farklılıklar gösterir.
Dünya genelinde piyasa ekonomisi sisteminin tercih edilmesinin temel
nedeni, rekabet içindeki piyasaların optimum kaynak dağılımını sağlayacağı ve
böylece toplumsal refahın artacağı hipotezine dayanmaktadır. Liberal ekonomik
felsefeye göre rekabet, hem ülke ekonomilerinde hem de, karĢılıklı ticaret
aracılığıyla, dünya ekonomisinde kaynakların etkin olarak dağıtılarak toplumsal
refahın artırılmasının en temel aracıdır.
Rekabete dayalı piyasa ekonomisinin genel tercih olması ve ardından
yaĢanan bazı olumsuzluklar, oyunun kurallarının belirlenmesine olan ihtiyacı
gün yüzüne çıkarmıĢtır. Bu sebeple birçok ülke düzenleme çalıĢmalarına
baĢlamıĢ ve kendi düzenleme politikalarını oluĢturmuĢ ve hatta bu politikalarını
slogan haline getirmiĢlerdir (ġen, 1998, s. 61-79).
8
1.2. Düzenleme Türleri
Tanımların ortak noktaları birleĢtirildiğinde düzenlemenin, devletin piyasa
faaliyetlerini ve özel sektörün ekonomi içindeki davranıĢlarını gözlemleyerek bir
hakem gibi davranırken ortaya koyulan kuralları ve politikaları ifade ettiği görülür.
Bir baĢka ifade ile düzenlemeler, seçilmiĢ temsilciler tarafından oluĢturulan ve
öncelikleri yansıtan politik araçlardır.
Dar anlamda düzenleme, hükümetlerin, bireylerin ve firmaların iktisadi ve
sosyal açıdan istenmeyen davranıĢlarını engellemek amacıyla oluĢturduğu
uygun yaptırımlarla desteklenmiĢ bir kurallar bütünü olarak tanımlanabilir. GeniĢ
anlamda ise, her türlü faaliyetin ve sürecin yaptırım oluĢturma imkanına sahip
herhangi bir otorite veya mekanizma tarafından oluĢturulacak kurallar, kısıtlar
veya teĢvikler yoluyla denetim altına alınması ve/veya düzenlenmesi,
yönlendirilmesi olarak tanımlanabilir (Guash ve Hahn, 1999, s.138).
Ekonomik düzenlemeler tüm ekonomik faaliyetin merkez tarafından
planlandığı bir uç durumdan, klasik iktisatçıların ideal tam rekabet piyasasına
ulaĢmak amacıyla baskısız teĢvikler Ģeklinde diğer bir uç arasında dağılım
göstermektedir. Merkezi planlama biçiminde uygulanan politika, Sovyetler
Birliği‟nin çöküĢüyle birlikte etkisini yitirmiĢ ve düzenlemelerin ancak
ekonomideki “piyasa aksaklıklarını düzeltme” biçiminde olması gerektiği,
düzenlemeyi haklı bulan çevrelerce destek gören görüĢ olmuĢtur. Piyasa
aksaklıklarının yanı sıra, günümüz ekonomisinde yaĢanan değiĢimler devletin
bu gibi piyasaları düzenleme ihtiyacını doğurmaktadır.
GeniĢ anlamda düzenlemeler devletin, vatandaĢların, teĢebbüslerin ve
hatta devletin kendisinin davranıĢ kalıplarını oluĢturmak için kullandıkları yasal
mevzuat ve kararlar, (anayasa, yasa, kanun hükmünde kararname, tüzük, tebliğ,
yönetmelik, sirküler, direktif, duyuru, lisans ve hatta gayrı resmi diğer araçlar)
olarak anlaĢılmalıdır. Düzenlemeler baĢlangıç itibari ile piyasalardaki
aksaklıkları gidermek ve tekellleri kontrol etmek amacı ile ortaya çıkmıĢ daha
çok "Ġktisadi düzenleme" tipine uygun bir varlık göstermiĢtir. Ancak zaman
içinde toplumsal geliĢme ve bilinçlenme ile insan yaĢamına ve çevreye olan
9
duyarlılığın artması "sosyal düzenleme" kavramının da geliĢmesine neden
olmuĢtur. Üçüncü tip düzenleme ise sıralı bürokratik iĢlemleri düzenleyen "idari
düzenleme"dir (Erkut, 2001).
1.2.1. Ġktisadi Düzenleme
Ekonomik düzenleme genellikle, fiyatın rekabetçi piyasa fiyatına oranla daha
yüksek aynı zamanda, miktarın da rekabetçi piyasa miktarına göre daha az
olduğu, "piyasa baĢarısızlığı”nın mevcut olduğu tekel piyasalarına uygulanacak
düzenlemeler olarak tanımlanır. Böylece, düzenleyici "piyasa baĢarısızlığı”nı,
yani tüketicilerin yüksek fiyat ve az miktarda mal karĢısında kısıtladığı tercih
olanaklarını yeniden düzenleyerek toplum yararına çalıĢmıĢ olur (Francis,
1993,s.5).
Piyasa ekonomisi ve düzenleme konusuna verilen bu önemin ardındaki asıl
gerçek, uygulanan politikalar yoluyla toplumsal refahın ençoklanmasıdır. Piyasa
aksaklıklarının bulunduğu durumlarda, özel sektör tarafından belirlenen çıktının
miktar ve kompozisyonu refahı maksimize edecek düzeyde değildir
(Pera,1989,s.166).
Düzenleyici, bu durumda rekabeti teĢvik ederek ve tekelleĢmeyi
engelleyerek refahın artmasına yardımcı olmalıdır. Ekonomik düzenlemenin ana
amacı piyasada etkinliği sağlamaktır. Bu tip düzenleme uygulamalarına örnek
olarak; fiyat kontrolleri, ücret kontrolleri (asgari ücret uygulaması gibi), faiz oranın
kontrolü, döviz kuru kontrolü, kira kontrolleri, piyasaya giriĢin engellenmesi
veya sınırlandırılması, kamusal ve özel kuruluĢlara teĢvikler sağlanması vb.
uygulamaları gösterebiliriz. Düzenleme karĢıtları tarafından rekabetçi yapıyı
korumak dıĢında kalan bu gibi kontrol ve kısıtlamalar en çok eleĢtiriyi maruz
kalan uygulamalardır. Rekabetçi yapıyı korumak amacıyla yapılan
uygulamalarda aĢağıdaki özelliklerden en az birini kapsayan piyasalar
düzenlemeye tabi tutulmalıdır (Kaysen ve Turner, 1959, aktaran Philips,1993,
s.189-190);
10
Düzenleme yapılmadığı sürece bazı piyasalar uzun süreli rekabetçi
yapıyı muhafaza edemezler. Bunlar genellikle sektörün teknoloji kapasitesine
bağlı olarak oluĢan doğal tekel veyahut doğal oligopol piyasalardır. Bu tip
piyasalarda ancak büyük ölçekli firmalar optimum üretim sağlayabilirler.
Bazı piyasalarda ise rekabet mevcuttur ancak piyasa hataları
sebebiyle rekabetçi sonuçlar ortaya çıkamaz. Bu gibi durumlarda, piyasa
iĢleyiĢine korumacılığı teĢvik etmek ve yıkıcı rekabeti önlemek amacıyla
müdahale mevcuttur.
Üçüncü tip piyasa ise, kendi halinde bırakıldığında rekabetin
oluĢacağı ve hatta oluĢtuğu ancak baĢka politika uygulamalarının amacına
bağlı olarak tatminkâr sonuçların elde edilemediği piyasalardır. Bu tip
piyasalarda ekonomik hedefler politik hedeflerin arkasında kalmaktadır. Ulusal
savunma, sosyal eĢitlik veya ekonomik istikrar gibi hedefler rekabetin
getireceği ekonomik avantajları sosyal sonuçların önemi yanında gözardı
etmektedir.
Serbest piyasa sisteminde piyasa müdahalesi iki biçimde olmaktadır;
piyasa tabanlı çözümler ve devlet müdahalesine dayalı çözümler. Piyasa
tabanlı çözümler daha çok serbest piyasa sisteminin iĢlerliğinin korunmasına
iliĢkin piyasanın kendi içinde yapacağı düzenlemelerdir. Ancak, sistemin
iĢlerliğinin korunması için devletin de yasal zorunluluklar oluĢturması ve
uygulaması Ģarttır.
Düzenleyici devletin, 1930'lu yıllarda yaĢanan kriz ile Ġkinci Dünya
SavaĢı sırasında giderek artan asıl gayesi, ekonominin yönetilmesidir. ġu anda
mevcut düzenleyici kurum ve kuralların büyük çoğunluğu o dönemde oluĢmuĢ
veya daha sonra o dönemde oluĢan fikirlerden etkilenmiĢtir. ĠĢte, piyasaların
etkinliğini geliĢtirmeye yönelik bu türden düzenlemelere "iktisadi düzenleme "
denmektedir.
Ġktisadi düzenlemelere örnek olarak; fiyat kontrolleri, ücret kontrolleri
(asgari ücret uygulaması gibi), faiz oranının kontrolü, döviz kurunun kontrolü,
11
kira kontrolleri, piyasaya giriĢin engellenmesi veya sınırlandırılması, kamusal
kuruluĢlara ve özel kuruluĢlara teĢvikler sağlanması vb. uygulamaları
gösterebiliriz. Ġktisadi düzenleme, piyasada mevcut aktörler arasında yeterli
düzeyde rekabet olmasını sağlayacak bir ortam yaratarak veya aktör sayısı tek
ise bunun davranıĢlarını rekabet halinde olsaydı göstermesi muhtemel
davranıĢlara benzer hale getirecek kurallar koyarak, piyasaların etkinliğini
sağlamayı amaçlar. Ġktisadi düzenleme kavramı, daha kolay incelenebilmesi
amacıyla dört ana baĢlığa ayrılmıĢtır:
1.2.1.1. Rekabetin Korunması
Rekabetin korunması kısaca, rekabete aykırı davranıĢların ve rekabete
zarar vermesi muhtemel birleĢme ve devralmaların kontrolüne yönelik iĢlemleri
kapsamaktadır. Bu anlamda görev yapacak organlara, kartelleĢme gibi
rekabete aykırı eylemleri denetlemek ve soruĢturmak yetkisi ile beraber,
birleĢme ve devralmaları incelemek görevi de verilmektedir. Piyasaların rekabetçi
bir yapıya sahip olması, iktisadi aktörlerin iĢlemlerinde, tüketici çıkarları dahil,
toplam sosyal faydayı ençoklayacak Ģekilde davranmalarını, etkin karar
vermelerini sağlayan etkili bir teĢvik mekanizmasını da beraberinde
getirmektedir. Bazı diğer Ģartların varlığının yanı sıra, eğer piyasaya giriĢ
engelleri yoksa ve çok oyunculu piyasalarda fiyat, firmalar için verili ise (yani
piyasalarda tam rekabet hüküm sürdüğünde), serbest piyasa mekanizmasıyla
ekonomi kendiliğinden Pareto-etkin bir denge durumuna ulaĢabilmektedir.
Bu teorik sonuca temel oluĢturan varsayımlarda, piyasalarda çok sayıda
katılımcının olduğu; dıĢsallıklar, enformasyon asimetrisi, doğal tekel
problemlerinin olmadığı; daha genelinde iktisadi aktörlerin kararlarını tam
anlamıyla rasyonel olarak verebildikleri; sözleĢmeleri etkin bir Ģekilde icra eden
etkili bir adli sistem ve bunu uygulayan etkin bir devletin bulunduğu kabul
edilmektedir. Ancak, piyasaların tam rekabet koĢullarında iĢlemesinden ne
anlaĢılması gerektiğini ortaya koyan varsayımların gerçek hayatta tam anlamıyla
geçerliliği bulunmamaktadır. Bu nedenle bu piyasaların rekabet politikaları ve
hukuku çerçevesinde düzenlenmesi ve denetimi gerekmektedir.
12
Rekabetin korunmasının ekonominin performansı üzerinde önemli etkileri
olduğu ampirik olarak da test edilmiĢtir. Örneğin, Dutz ve Hayri (2000), çok ülkeli
regrasyon analizi yaptıkları çalıĢmalarında, rekabetin korunmasına yönelik
düzenlemelerin etkili bir biçimde icra edilmesinin yenilikleri özendirdiğini ve
iktisadi büyümeyi hızlandırdığını göstermiĢleridir. ÇalıĢmada, iktisadi büyümenin
belirleyicilerinin regresyon analizi ile test edildiği büyüme modelinde ortaya çıkan
açıklanamayan büyüme hızı (residual growth) ile rekabet politikaları arasındaki
iliĢki test edilerek, iki değiĢken arasında güçlü bir iliĢki bulunmuĢtur.
1.2.1.2. Piyasaya GiriĢin Düzenlenmesi
Piyasaya giriĢ ve çıkıĢın denetlendiği, özellikle Ģebeke niteliğindeki
hizmetlerin söz konusu olduğu piyasalardan girdi temin etmesi gereken
teĢebbüslerin, ayrımcı uygulamalara tabi tutulmamasıyla ilgili iktisadi
düzenleme Ģeklidir. Piyasaya giriĢ düzenlemesi, iktisadi düzenlemesinin piyasa
yapısı ile ilgili boyutunu oluĢturur. Düzenleyici, teĢebbüsler açısından arzu
edilen piyasaya giriĢi; kamu yararı, ülke boyutunda ölçek ekonomisinin
sağlanması ve davranıĢ düzenlemesi açısından zorluklarla karĢılaĢılmaması
gibi amaçlarla denetimi altında tutar. Örneğin, her isteyen teĢebbüsün piyasaya
girmesi sonucu oluĢacak atıl kapasite sorununun giderilmesi amacıyla, piyasada
faaliyet göstermek için lisans Ģartı getirilebilir ve verilecek lisans sayısı
sınırlandırılabilir. Benzer Ģekilde, firmaların piyasadan çıkıĢları da, teĢebbüsler
açısından piyasada kalmak ekonomik olarak rasyonel olmasa da, sosyal
gerekçelerle sınırlandırılabilir. Bu durum, özellikle evrensel hizmet yükümlülüğü
bulunan teĢebbüsler ile piyasadan çıkılmasının pazar açısından büyük psikolojik
etki yaratması muhtemel finans sektörü açısından önemlidir.
Konuyla ilgili diğer bir alan ise mali piyasalardır. Mali piyasalardaki
serbestleĢmenin anlamı ve içeriği, diğer sektörlerden oldukça farklıdır. Finans
sektöründe giderek artan uluslararasılaĢma sonucunda, geliĢen veya geliĢmekte
olan ülke ayrımı olmaksızın, bir ülkedeki bankacılık sisteminin zayıflığı ulusal ve
uluslararası alanda mali istikrarı önemli ölçüde tehdit edebilmektedir. Mali
13
istikrarın sağlanması amacıyla bankacılık sektörünün sağlamlığının etkin bir
Ģeklide gözetlenmesi ve denetlenmesi (prudential regulation) genel kabul
görmüĢ bir gerekliliktir. Uygun düzenlemelerin olmadığı durumlarda, dıĢarıdan
bakıldığında, finansal kuruluĢların mali yapısını değerlendirmek, finansal
olmayan kuruluĢlarla karĢılaĢtırıldığında çok daha zordur. Öncelikle, bankaların
geriye dönmemiĢ kredi alacakları onların baĢlıca varlığıdır. Bankalar faiz tahsil
ettiği sürece bu kredi alacaklarını varlıkları arasında gösterebilmektedir. Bu
durumda, kredi borçlularının anaparayı ödeme gücü olmasa veya bunlar
gerçekte iflas etmiĢ veya faizleri sadece yeni kredi alabilmek için ödüyor olsa
bile, bankadan alacaklılar, özellikle küçük mevduat sahipleri, portföylerinin
sağlam olduğunu düĢünebilecektir. Ġkincisi, birçok teĢebbüsün aksine, bankalar
gerçekte iflas etmiĢ durumda olsalar bile, mevduat toplayabildikleri sürece likidite
sorunları olmayacağı için, borçlarını ödeyemez durumda olduklarını
gizleyebilirler. Bu tür bankalar, genelde kendi durumlarını kurtarmak ve
kaçınılmaz iflas yaklaĢmadan önce kayıplarını en aza indirmek için umarsız bir
mevduat toplama yarıĢına gireceklerdir. Üçüncü olarak da, türev enstrümanlar
ve yeni finansal araçlar nedeniyle bankaların mali yapısını gözetim altında
tutmak hayli güç bir iĢ haline gelmiĢtir (World Bank, 1977: s. 65).
Mali piyasalarda yaĢanan bu tür enformasyon asimetrileri iktisadi
faaliyetlerde istikrarsızlığa neden olabilmektedir. Mevduat sahipleri, bankaların
mali durumları hakkında olumsuz bir haber aldıklarında tasarruflarını korumak
amacıyla mevduat çekmeye hücum (bank run) edebilirler. Ödeme güçlüğü
içerisine düĢen bir bankaya yönelik mevduat çekme hücumu diğer bankalara da
bulaĢarak, sistemde ortaya çıkan likidite ihtiyacı bunları da ödeme güçlüğü
içerisine düĢürebilir. Sonuç olarak finansal piyasalarda ortaya çıkabilecek
sistemik bir kriz, ekonomi genelinde önemli makroekonomik olumsuzlukların
meydana gelmesine neden olabilecektir.
Bankaların mali durumlarını değerlendirmenin güçlüğü, banka iflaslarının
bulaĢma etkileri gibi nedenler göz önünde alındığında, banka davranıĢlarının
kamu müdahaleleri ile gözetim ve düzenlemeye tabi olması ihtiyacı ortaya
çıkmaktadır. Sermaye piyasaları da, bankalar gibi iktisadi büyüme sürecinde
önemli bir role sahip bulunmaktadır. Sermaye piyasaları ekonomik kalkınmayı
14
desteklerken, aynı zamanda küçük tasarruf sahipleri açısından eĢitleyici bir rol de
sergileyebilmektedir. Sermaye piyasaları, daha çok sayıda insanın, ticaret ve
piyasa risklerini alarak yatırımlara ortak olmasına imkan tanıyıp, ekonomik
faaliyetlere katılımına imkan sağlamaktadır. Sermaye piyasalarının yeni
yatırımlara kaynak aktarabilmesi için, yeni yatırım fırsatları arayan muhtemel
yatırımcıları cezbetmesi gerekmektedir.
Piyasaların yeni yatırımcıları çekebilmesi için ise, yatırımcıların güvenini
kazanması gerekmektedir. Yatırımcı güveni ise, piyasaların etkin ve adil bir
Ģekilde çalıĢmasını sağlayacak kuralların etkili bir biçimde icra edilmesiyle
mümkündür. Finansal piyasaların genelinde olduğu gibi, sermaye piyasalarında
da yatırımcıların bilgiyi tam olarak elde etmesi mümkün değildir. Bu nedenle,
sermaye piyasaları düzenlemeleri aracılığı ile, hisse senedi alım satımı
yapanların bilgili karar verebilmelerini teminen yeterli bilgi sağlanmalıdır. Diğer
bir deyiĢle, sermaye piyasası düzenlemeleri yatırımcıları manipülasyon ve
içerden ticaret gibi hileli iĢlemlerden korumak amacıyla kamuyu aydınlatıcı bir
fonksiyona haiz olmalıdır.
Sigortacılık da, diğer finansal piyasalarda olduğu gibi bilginin kamu malı
olduğu ve eksik paylaĢıldığı bir sektördür. Bu nedenle, sigortacılık sektöründe
faaliyet gösteren teĢebbüslerin de piyasaya giriĢlerine izin (lisans) verme, varlık
kalitesinin denetimi ve sermaye yeterliliği gibi sağlamlık denetimine tabi
tutulmaları gerekmektedir. Diğer taraftan, sigortacılık düzenlemeleri sektör ve
sektörde faaliyet gösteren teĢebbüsler hakkında kamuyu aydınlatma
fonksiyonuna haiz olmalıdır.
1.2.1.3. Ġktisadi Parametrelerin Düzenlenmesi
Piyasa aksaklıkları nedeniyle rekabetin ekonomik etkinlik açısından arzu
edilir olmadığı durumlarda, tekel olma imtiyazı tanınan özel teĢebbüsün bu
imtiyazını kötüye kullanmasını engellemek amacıyla kamunun uyguladığı kontrol
yöntem ve araçlarının tümü iktisadi parametrelerin düzenlenmesi kavramı veya
iktisadi düzenleme kavramı ile ifade edilmektedir.
15
Ġktisadi düzenleme, kısaca tanımlamak gerekirse, maliyet bazlı tedbirler
ile tekelci fiyat uygulanmasının engellenmesi amacıyla icra edilen tedbirlerin
bütününü içeren bir düzenleme türüdür. Rekabetin korunmasına kıyasla sürekli
bir faaliyettir. Sektörle ilgili ayrıntılı bilgi gereksinimi gösterir ; bu nedenle
sektörden bilgi akıĢının ve özellikle maliyet bilgilerinin sağlıklı olmasının büyük
önemi bulunmaktadır.
Ġktisadi düzenlemenin içeriğini oluĢturan bazı temel kurallar Ģöyle
sıralanabilir:
uygulanacak fiyatlara iliĢkin kurallar,
mal ve hizmetlerin belirli bir kalitede olmasına yönelik kurallar,
mal ve hizmetlerin pazarlanma Ģekline iliĢkin kurallar,
mal ve hizmetlerin üretiminde kullanılacak hammadde ve teknolojiye
iliĢkin kurallar,
evrensel hizmet yükümlülüğüne iliĢkin kurallar.
Tüketiciler ve çalıĢanlar, ne kadar harcayacaklarına, tasarruf
edeceklerine ve kaç saat çalıĢacaklarına karar verirken, firmalar da hangi ürünü
ne miktarda üreteceklerine, hangi girdileri kullanacaklarına ve kaç paradan
satacaklarına karar verirler. Fakat tüm modern ekonomilerde bu iki grup dıĢında,
devlet adı verilen ve gelir vergisi oranlarını, savunma harcamalarını ve para arzı
miktarını belirleyen bir oluĢum bulunmaktadır. Devlet, bu ve benzeri kararları ile
refah düzeyi ile ilgili aktörleri ve davranıĢlarını etkiler. Düzenleme bu anlamıyla,
devletin yaptırım gücüne dayalı olarak kiĢi veya kuruluĢların kararlarında
kullanacakları alternatif tercihlerin sınırlanmasıdır.
Bu nedenle düzenleme, tercihleri sınırlamayan vergi vb. devlet
eylemlerinden farklıdır. Ġktisadi düzenleme de bu anlamda; teĢebbüslerin fiyat ve
üretim miktarı gibi parametrelerle ilgili kararlarının kamu gücü ile
sınıflandırılmasıdır. Bir sektördeki tüm ekonomik parametrelerin düzenlenmesi
gerçekçi bir yaklaĢım değildir. Herhangi bir sektör düzenlendiğinde, dağılım ve
üretim verimliliği anlamında endüstri performansı, idari iĢlemler ile pazar
16
aktörlerinin koordinasyonu yoluyla belirlenmektedir. Fakat pazardaki aktörler
bazı alanlarda daha baskın duruma gelirler. Örneğin, fiyatların belirlenmesinde
idari iĢlemler ağır basarken, rekabetin fiyat dıĢı örneğin malın kalitesine kaydığı
durumlarda pazar aktörleri ana karar alıcı konumuna gelirler (Yayla,1998).
Teknolojide meydana gelen hızlı değiĢiklikler, zaman içerisinde altyapı
sektörlerinde rekabetin kapsamını geniĢletmiĢtir. Klein (1996) ve Laffont (1994)'a
göre dikey bileĢik ağ sanayilerinde piyasaları oluĢtururken rekabete veya
düzenleme politikaları/araçlarına ağırlık verme arasındaki ayrımın tayininde
kullanılan baĢlıca ölçüt, sektörün doğal tekel bileĢeni olup olmadığı, var ise
niteliklerinin ne olduğudur.
Doğal tekel kademesinde faaliyet gösteren Ģirket, kendi haline bırakıldığı
takdirde, rekabete açık piyasalardaki teĢebbüslere sunduğu hizmetlerle ilgili
Ģartları belirlerken (örneğin, müĢterileri arasında fiyat ve/veya zamanlama
farklılaĢtırması yaparak) hizmet sunumunda darboğaz yaratıp, diğer bileĢenlerde
rekabeti kısıtlayabilir. Bu nedenlerle, doğal tekellerin ekonomik kararlarına
öncülük edecek veya kısıtlayacak bir teĢvikçi sistemi tesis etmek amacıyla
düzenleyici bir politika setinin uygulanması gerekmektedir.
Altyapı sektörlerinde düzenlemelerin diğer bir amacı da yatırımcıları
düzenleme riskine (regulatory risk) karĢı korumaktır. Pazara girmeyi düĢünen
oyuncular, giriĢ öncesinde düzenleyicilerden piyasalarda kurala dayalı bir
yönetiĢim konusunda güvence istemektedir.
Çünkü, altyapı yatırımlarını baĢka bir yere taĢıyıp kullanmak mümkün
olmadığından batık maliyetler yüksektir. Batık maliyetlerin yüksekliği ise,
yatırımcıları düzenleyici idarelerin istismarına açık hale getirmektedir (örneğin,
düzenleyiciler tarifeleri uzun dönem ortalama maliyetin altında tespit edebilir).
Sonuç olarak, düzenleyici kurumları ve kuralları açıkça ortaya koyan iyi
tasarlanmıĢ ve etkili bir biçimde uygulanan düzenleyici bir mekanizma, potansiyel
yatırımcılara ihtiyaç duydukları güvenceyi temin edebilecektir.
17
1.2.1.4. Teknik Düzenleme
Teknik düzenlemenin, sürekli gözetim ve sektöre özel uzmanlık
gerektirdiği için rekabetin korunmasıyla herhangi bir ilgisi yoktur. Nitekim bu tür
düzenlemelerin yapılabilmesi için, hukukçu ve iktisatçıların değil yetkin
mühendis kadrosunun istihdamı ile laboratuvar vb. teknik donanımın düzenleyici
bünyesinde bulunması gerekmektedir. Bu tür düzenlemeye en çarpıcı örnek,
telekomünikasyon sektöründe kullanılacak cihazların tip onayının verilmesidir.
Teknik düzenlemeler en çok çevre korunması alanında kendini göstermektedir.
Korumaya yönelik düzenlemelerin yokluğunda, çevre kirliliği negatif dıĢsallıklar
nedeniyle ekonomik faaliyetler üzerinde zararlı bir unsur olabilmektedir. Çevre
kirliliğine yol açan süreçte tüketiciler, çevre kirliliği bakımından iyi özellikleri olan
malları değil fiyatları kendi bütçelerine cazip olan malları tercih etmekte,
üreticiler ise çevreyi kirletip kirletmediğine bakmaksızın rakiplerinden daha ucuz
bir maliyetle mal üretmenin yollarını araĢtırmaktadır. Aksine bir durum olmadığı
sürece, arz-talep etkileĢimi çerçevesinde, daha ucuz ama çevreyi daha çok
kirleten üretim yöntemlerinin kullanıldığı ve daha ucuz ama çevreyi daha çok
kirleten malların tüketildiği bir durum ortaya çıkmaktadır.
Güçlü kurumsal altyapıya sahip sanayileĢmiĢ ülkelerde bile çevrenin
korunması önemli bir sorundur. Çoğu durumda, suların kirlenmesi ve aĢırı
gürültü gibi, çevreye zarar veren faaliyetlerin maliyeti geniĢ toplum kesimlerini
etkileyecektir. Dağınık kitlelerin ise çevrenin korunmasının maliyetlerini
üstlenecek teĢvikçi bir yapısı bulunmamaktadır. Bu zararlı faaliyetler, kirliliğin
kaynağına en yakın ve uzun dönemde kirlilikten olumsuz etkilenme ihtimali en
yüksek olanlar tarafından bile görünmeyebilir. Ayrıca, bir taraftan kirliliğin
kendisini ölçümlemek güç bir iĢtir, diğer taraftan da kirliliğin sonuçları etkilediği
alanın ekolojik ve demografik özelliklerine önemli ölçüde bağlıdır (World Bank,
1977: s. 66).
TeĢvikçi yapılarının farklı iĢleyiĢi nedeniyle toplum, iĢ adamları ve
siyasetçilerin, öngörülebilir ve tutarlı bir uygulama yerine, belirsiz ve tartıĢmalı
sonuçlar üzerine yoğunlaĢması, çevre kirliliği ile mücadele sürecini daha karıĢık
18
hale getirmektedir. Göreceli olarak yoksul topluluklar çevre kirliliğinin uzun
dönemli zararlı etkileri yerine, üretimin kısa dönemli istihdam ve tüketim etkileri
üzerine yoğunlaĢmakta; özel firmalar çevre düzenlemelerinin getirdiği ek
maliyetlerden kaçınmayı tercih etmekte; siyasetçiler de sık sık çevre konusunda
harekete geçmemenin politik açıdan daha uygun bir davranıĢ olduğunu
düĢünmektedir. Özellikle düzenlemelerin kurumsal temellerinin zayıf olduğu
ülkelerde, denetlenmeyen piyasalarda yaratılan negatif dıĢsallıklar daha
büyüktür. Bu ülkelerde kamuoyunun yeterince çevre bilincinin olmaması ve
çevrenin korunmasına yönelik tedbirlere aktif katılım sağlanmaması, çevrenin
korunmasına yönelik resmi düzenlemelerin (kamu müdahalelerinin) önemini
daha da artırmaktadır (World Bank, 1977: s. 66).
1.2.2. Sosyal Düzenleme
Klasik düzenleme tanımlamasında içerik sadece rekabetin olmadığı
durumlarda uygulanan düzenlemeleri kapsamaktadır. Ancak devleti düzenleme
uygulamalarına iten sebepler tek baĢına ekonomik amaçlı olmayabilir. Politik,
hukuksal, kültürel veya toplum sağlığını koruma amaçlı nedenlerden dolayı
düzenleme ihtiyacı da doğabilir (McCraw,1984,s.221).
Piyasalar sadece elektrik, telekomünikasyon ya da posta sektörlerinden
oluĢmaz. Organ nakli, biyoteknoloji, çevre veya eğitim sektörleri de piyasa
niteliğindedir. Toplumsal açıdan son derece önemli olan bu sektörlerin
düzenlemeye olan ihtiyaçları büyük önem taĢımaktadır.
Sosyal düzenlemeler olarak adlandırılan düzenlemeler ekonomik
düzenlemelerden farklılık gösterir. Daha çok sağlık, güvenlik, çevre ve çalıĢma
koĢullarını korumaya yöneliktir. Örneğin, tütün sektörü üretim ve tüketim
açısından çoğu ülkede düzenlenmeye tabi bir sektördür. Üretim tarafının
düzenlenmesi tekelleĢmeyi önlemek açısından ekonomik düzenleme
kapsamına girerken, tüketimi üzerine getirilen düzenlemeler tüketici sağlığına
olan zararını önlemek amacını güttüğünden sosyal düzenleme kapsamına
19
girmektedir. Uygulanan sosyal ve ekonomik düzenlemeler birbirini
tamamlayabilecek Ģekilde ekonomi içerisinde etkileĢimde bulunmaktadırlar.
Bu etkileĢimin sonucu olarak, sosyal düzenlemenin amaçları arasında yer
alan gelirin yeniden dağıtımı veya kaynakların verimli kullanımı gibi amaçlar
ekonomik düzenleme sonucunda kendiliğinden oluĢacaktır. Örneğin,
düzenleme yapılan sektörde fiyat marjinal maliyete göre belirlenmez ise
tüketiciler toplum kaynaklarının dağılımında bozukluk yaratacak Ģekilde çok
tüketim yaparlar (Kahn,1988).
Ancak marjinal maliyetin içinde negatif dıĢsallıkları en aza indirecek sosyal
maliyetlerde hesaplanarak belirlenecek fiyatlandırma, kaynakların lüzumsuz
kullanımını engeller. Örneğin elektrik sektöründeki yanlıĢ fiyatlandırma
lüzumsuz elektrik tüketimini teĢvik eder ve ülkenin su ve enerji kaybına
uğramasına ve gereksiz maliyetlere katlanmasına yol açar(McCraw,1984,s.225).
Sosyal düzenlemeler, geniĢ anlamıyla toplumun haklarını korumaya ve
refahını artırmaya yönelik düzenleme faaliyetleridir. Bunlara örnek olarak ABD
Çevre Koruma Komisyonu (U.S. Environmental Protection Agency), Ulusal
Karayolu Trafiği Güvenliği Ġdaresi (National Trafic Safety Administration), Ürün
Güvenliği Komisyonu (Consumer Product Safety Commission), Nükleer
Düzenleme Komisyonu (Nuclear Regulatory Commision) verilebilir. Sosyal
düzenleme; çevre, güvenlik, sağlık ve çalıĢanların durumu gibi konular üzerine
yoğunlaĢmıĢtır. Sosyal düzenleme gereksiniminin dayandığı ana düĢünce, tek
tek firmaların, devlet müdahalesi olmaksızın, faaliyetlerinden doğacak sosyal
maliyetleri pek dikkate almayacaklarıdır. Örneğin, kâr güdüsü ile hareket edecek
bir firmanın, iç veya dıĢ baskılar olmadığı takdirde, çevreyi kirletme yönündeki
eğilimi sürebilir.
Sosyal düzenlemenin derecesinin tespiti için düzenleme sonucu ortaya
çıkacak faydanın maliyetinin ortaya konması gerekir. Örneğin, çevre kirliliği ile
ilgili ve teĢebbüslerin hareket alanını kısıtlayan bir düzenleyici kural
koyulmadan önce, bu kural sonucu azalan kirliliğin toplumsal refaha ne kadar
katkıda bulunduğunun hesaplanması ve bu kural sonucu teĢebbüslerin
20
katlanmak zorunda olduğu maliyetlerle karĢılaĢtırılması gerekir. Günümüzde
dünya ölçeğinde sosyal düzenlemeler, gittikçe daha fazla üretim ve tüketim
süreçlerini etkiler hale geldiklerinden, eski kurallara kıyasla daha görünür hale
gelmiĢlerdir. 1991 yılında yapılan araĢtırmalara göre sosyal düzenlemelerin
sayısının artması ve iktisadi deregülasyon süreci sonucu, sosyal düzenleme
maliyetleri iktisadi düzenleme maliyetlerinin iki katına ulaĢmıĢtır. Çünkü sosyal
düzenleme açısından toplumun genelinin deregülasyon talebi bulunmamakta ve
hatta düzenleme talepleri artmaktadır (Yayla,1998).
1.2.2. Ġdari Düzenleme
Günümüzde devletin iĢlemleri daha karmaĢık ve bilgiye dayalı hale
gelmekte ve bu yoğun iĢlemlerin maliyetlerine katlanmak; bir baĢka ifade ile
formlar doldurmak, izin istemek, rapor sunmak, bildirimde bulunmak, kayıt
tutmak gibi bürokratik iĢlemleri gerçekleĢtirmek, üretici ve tüketicilere
düĢmektedir. ĠĢte devletin müdahil olduğu iĢlemlerin ne Ģekilde
gerçekleĢeceğine iliĢkin kurallar bütününe "idari düzenleme" denmektedir.
Devletin trafiğin iyi iĢlemesi için oluĢturduğu kurallar ve yaptığı düzenlemeler
idari düzenlemeye iyi bir örnek oluĢturabilir (Ardıyok,2002,s.9).
Ġdari düzenlemenin teĢebbüsler açısından en çok belirginleĢtiği alan yeni iĢ
kurma aĢamasında yapılması gereken iĢlemlerdir. Örneğin, yeni bir iĢe
baĢlamak için Mozambik'te giriĢimci yaklaĢık 149 gün sürecek 19 aĢamanın
olduğu ve 256 Dolar vergi ödediği iĢlemleri yapmak zorundadır, Ġtalya'da ise
gene aynı giriĢimci 16 değiĢik aĢamanın uygulandığı prosedürü yaklaĢık 62 iĢ
günü harcayarak 3946 Dolar ödeyerek tamamlayabilir. Kanada'da ise iĢ yeri
açmak isteyen bir insan bu süreci sadece 2 gün içinde iki aĢamalı bir prosedürü
takiben 280 Dolar ödeyerek tamamlamaktadır (Djankov ve diğerleri,2002,s.1-2).
Düzenleme teorileri idari düzenlemeye farklı yaklaĢırlar. Kamu menfaati
yaklaĢımı idari düzenlemeleri istenmeyen giriĢimcilerin piyasaya girmesini
engelleyerek tüketiciyi koruduğunu öne sürerken, kamu tercihi okulu idari
21
düzenlemeyi kamu çalıĢanlarına rüĢvet yaratmak ve bürokratlarla piyasadaki
mevcut firmalara güç sağlayacak bir araç olarak görürler (ġen,1998).
1.3. Düzenlemenin Hedefleri
Düzenlemenin temel hedeflerinden ilki etkinlik sağlamaktır. Etkinlik üç
ana baĢlık altında toplanabilir. Bunlar; kaynak dağılımı etkinliği (ya da fiyat
etkinliği), maliyet etkinliği ve dinamik etkinliktir. Üretimin ve hizmetlerin
tüketiciler arasındaki dağılımının etkin olması veya hakim konum
durumlarında hizmet dağılımında etkinsizlik yaratılmasının önlenmesi ve
tüketicilerin tüketimlerinin optimal olabilmesi için fiyatların en uygun
durumda olması kaynak dağılımı etkinliği veya fiyat etkinliği olarak
belirlenmektedir (Müftüoğlu,2001,s.27).
Düzenleme ile maliyet etkinliği sağlamak için, firmaları en düĢük maliyetle
üretmeye teĢvik eden kurallar uygulanmalıdır. Maliyet etkinliği sağlanması
durumunda fiyatlarda düĢecektir. Dinamik etkinlik ise firmaların yeniliklere
açılması, yeni teknoloji ve geliĢmeleri takip etmesi, hatta bizzat kendilerinin
yenilik yaratacak güce eriĢmeleridir. Bu tür etkinliği sağlayacak kurallar ve
teĢvikler de düzenlemenin amaçları arasındadır (Atiyas,2001,s.34).
Risk oranını azaltmak da düzenlemenin amaçları arasındadır. Finans,
bankacılık ve sigortacılık alanlarında risklerin azaltılması için yapılan
uygulamalar ekonomik riskleri azaltırken, araba kullanmak için ehliyet
alınmasını Ģart koĢmak, depreme karĢı zorlayıcı tedbirler almak, toplum
sağlığını koruyucu önlemler almak sosyal açıdan riskleri azaltmaktadır
(Francis,1993,s.10).
Uygulanan düzenlemelerle denge ve durağanlığın sağlanması ekonomik
geliĢim için önemli olduğundan makro ekonomik dengeyi sağlayan düzenleme
çalıĢmaları toplumsal açıdan da destek görmektedir. Ülkeler için en önemli
alanlardan olan ve iklimsel Ģartlara bağımlılığı yüksek olan tarım alanında
yaĢanan düzenlemeler, çoğu ülkede halen yüksek seviyededir. Dünya
22
Ticaret Örgütü (DTÖ) toplantılarında düĢürülmesi öngörülen tarımsal
düzenlemeler,ihtiyaçları göz önünde tutularak çoğu ülke tarafından reddedilmiĢ
ve uluslararası arenada zemin bulamamıĢtır.
Düzenlemelerin diğer hedefleri ise daha çok ahlaki görüĢ içinde
belirlenebilir; evrensel hizmet sağlamak, yani hizmetleri belki de maliyetlerini bile
karĢılayamayacak bölgelere kadar götürebilmek; hizmet üreten firmaların hakim
durumlarından faydalanarak rant yaratmalarını önlemek, yani aĢırı kârları
sınırlayarak tüketicilerin ödeyecekleri fiyatın makul düzeyde tutulmasını
sağlamak, yatırımcıların rekabetçi bir kâr elde edebilmelerini öngörmek, kuralların
ileride de süreceğine ve teĢebbüsler aleyhine adil olmayan bir Ģekilde
değiĢtirilmeyeceğine iliĢkin kurumsal taahhütlerde bulunmak bu hedeflere
yönelik düzenlemelerdir (Müftüoğlu, 2001b,s.27).
Düzenleme teorileri iki ana baĢlık altında ele alınabilir. Birinci grubu "Kamu
Yararı Teorisi", ikinci grubu ise alternatif görüĢ olan ve içinde "Ele Geçirme
Teorisi" ve "Rant Arama Teorisi" ni barındıran "Kamu Tercihi Teorisi" ve "Çıkar
Grupları Teorisi" temsil eder.
1.4. Düzenleme Taraftarı Fikirler
Günümüz ekonomisinde yaĢanan önemli değiĢimlere bağlı olarak
düzenlenmesi gereken piyasalara örnek vermek gerekirse, Yeni Ekonomi
ürünlerinde görülen network etkileri karĢısında ortaya çıkan tekel piyasalar ve
küresel krizlerden etkilenen bankacılık sektörü ele alınabilir. Büyük ölçekli, yoğun
teknoloji içeren arz yönlü ekonomilerle, network etkili talep yönlü ekonomilerin
bileĢimi, piyasalarda baskın firmaların ortaya çıkmasına ve etkili olmasına
neden olmuĢtur. Network etkisi ile çalıĢan bir firma piyasadaki baskın
konumundan faydalanmak için etkin araçlara sahiptir. Bu firmaların reklamları
sayesinde tüketiciler, rakip firmalar, piyasa ve ürünler hakkında bedelsiz ve
tam enformasyona çok yakındır.
23
Düzenlemenin klasik tanımlaması piyasa aksaklıklarını düzeltmeye
iliĢkin olsa da düzenleme farklı yaklaĢımlarla daha spesifik tanımlamaları
da içermektedir. Tarihsel açıdan düzenlemeler, tekellerin yaratacağı
toplumsal zararları önlemek üzere tekel piyasalar üzerinde yapılan
düzenlemelerdir. Bu tanım daha çok "Kamu Yararı Teorisi" nin yaklaĢımına
uygun bir tanımlamadır.
Alternatif tanımlamalar ise düzenlemenin kamu yararına olduğu
konusunda Ģüpheler taĢıyarak rant sağlamak için çıkar grupları ile
hükümetler tarafından kullanılan bir araç olduğu konusunda hemfikirdirler.
Düzenlemenin maliyetlerinin faydasını aĢmamasını sağlayacak baĢarılı bir
düzenleme uygulaması için, düzenlemenin politikacıların veya çıkar gruplarının
isteklerine göre yönlendirilmemesini sağlayan normatif kurallara uygun
çerçevede belirlenmiĢ olması gerekir.
Bu kurallar yedi ana baĢlık altında toplanabilir (Vogelsang,1980,s. 14-17);
i. Ġçinde kararsızlığı barındırmayan ve tüm oyunculara aynı
Ģekilde uygulanan, düzeltilmesi ya da yumuĢatılmasına imkan
bırakılmayan kurallar kullanılmalıdır,
ii. Düzenleme için ideal uygulama zamanı sonsuz olandır, çünkü
değiĢtirileceği tahmin edilen kurallar kesinlik kazanmadığı için mevcut
kuralın değiĢtirilmesine yönelik baskı oluĢmasına yol açar,
iii. Düzenlemenin sınırlarının denetlenmesi için düzenleyicinin ve sürecin
denetlenmesi ve sınırlarının belirlenmesi gerekir,
iv. Düzenleme kuralları yasalar tarafından desteklenmeli ve devletin
zorlayıcı gücünü yansıtmalıdır,
v. Düzenleme ile ilgili tüm bilgiler kamu tarafından bilinmeli ve fayda ve
zararları tüm ilgilileri etkilemelidir.
24
vi. Tüketiciler, firmalar ve ilgili tüm birimler kuralların uygulandığına
iliĢkin araĢtırma yapma hakkına sahip olmalıdır, aksi takdirde birinci kural
iĢlerliğini kaybeder,
vii. Serbest piyasa mekanizması içinde üretim ve tüketim için en verimli yöntem
olmalıdır,
Düzenlemeleri gerekli gören "Kamu Yararı" yaklaĢımı, faydacı felsefe
perspektifinden bakıldığında çoğunluğun faydasının azınlığın zararını
telafi edeceği düĢüncesini içinde barındırır. Pigou'nun öncülüğünü yaptığı
bu yaklaĢım, düzenlenmemiĢ piyasalarda tekelleĢme gücünden dıĢsallıklara
kadar uzanan çeĢitli piyasa baĢarısızlıklarının meydana geleceğini ileri sürer.
Sosyal verimliliği yakalamaya çalıĢan devlet, söz konusu baĢarısızlıkları
uygulayacağı düzenlemelerle yenerek kamuyu korumaya çalıĢır (Djankov
ve diğerleri,2000,s.2).
Pigou'ya göre, üretilen mal ve hizmet sırasında yaratılan dıĢsallıklar
tabii eğilimlerden sapmalara yol açmaktadır. Doğal eğilimlere en yakın olan
refah seviyesi ancak devletin müdahalesi ile sağlanabilir. Pigou'nun temel
fikri Ģöyle ifade edilmektedir; " Bazıları devlet müdahalesinin gereksiz olduğunu
iddia etmiĢtir. Ancak sistem çalıĢmıĢtır ve de devlet müdahalesi sonucunda
gerçekleĢmiĢtir. Bununla birlikte hala kusurlar vardır.Önemli olan karar,
hangi ek müdahalelere gerek olacağıdır ". Kamu Yararı Teorisine göre de
düzenlemenin temel amacı kamu yararı için piyasa dengesinin "Pareto Optimal"
durumlara ulaĢmayı engelleyen unsurları ortadan kaldırmak ve "Pareto Optimal"
duruma yakınlaĢmayı sağlamaktır (Tokatlıoğlu,2003,s.144).
Bu sonuca ulaĢmak için üç varsayım kullanılmaktadır; ilki, piyasaların
düzenlenmemesi durumunda kesinlikle piyasa baĢarısızlığı olacağı ve "Pareto
Optimal" durumdan uzaklaĢacağıdır. Ġkinci varsayım, hükümet düzenlemelerinin
tamamen maliyetsiz olduğudur. Üçüncü varsayım ise, diğer ikisinin sonucudur
ve piyasa baĢarısızlıklarını gidermenin en etkin ve maliyetsiz yolunun
hükümet düzenlemeleri olduğudur. Piyasa baĢarısızlıklarının nedenleri ise,
doğal tekeller, eksik bilgilenme, kamu mallarının üretimi, dıĢsallıklar, yıkıcı
25
rekabet, ekonomik istikrar ve büyümenin sağlanamaması ve konjonktürel
dalgalanmalardır (Tokatlıoğlu, 2003, s.146).
Düzenleme taraftarları düĢünce grubu içerisinde farklı görüĢler söz
konusudur. Örneğin, Lowi (Lowi,1969,aktaran Francis,1993,s.7) düzenlemenin
biçimlendirilmesi sürecinde her türlü detayın öngörülmesi ve içinde çeliĢki
barındırmayan kesin hükümlerin bulunması gerektiğini ileri sürmektedir.
KarmaĢa içeren düzenleme uygulamaları istenilen sonuçlara ulaĢmayı
engellediği gibi toplumsal açıdan da düzenlemeye olumsuz bakılmasına yol
açacağını söyler.
Ackerman ise, Lowi'nin bu yaklaĢımına kanun yapıcıların düzenleme
üzerinde bu kadar etkin olmasının çıkar gruplarınca yasa oluĢturma prosedürü
üzerinde baskı yaratacağını belirterek, baskılar sonunda kamu menfaatinin
zarar göreceği ve kârlı çıkanın sadece çıkar grupları olacağını öne sürer
(Ackerman,1981, aktaran Francis, 1993, s.7).
Düzenlemeyi haklı çıkaran nedenlerin baĢında rekabet eksikliği, bilgi
asimetrisi, ölçek ekonomileri, dıĢsallıklar ve kamusal malların varlığı
gelmektedir. Bazı endüstrilerde ölçek ekonomilerinin büyüklüğü birden fazla
firmanın üretici olması halinde birim maliyetin artmasına sebep olduğundan,
doğal olarak bir tekelin varlığı ortaya çıkar. Çoğu zaman elektrik, gaz, demiryolu
taĢımacılığı ve telefon hizmetleri doğal tekel niteliğindedir. Bu tekeller etkinlik
beklentisinden dolayı toplumsal açıdan kabullenilmiĢ tekellerdir. Devlet, bu
endüstrilerde çoğu zaman üretici olarak bulunur ya da en azından tekel gücünün
olumsuz kullanılmasını önlemek için regülatör olarak görev yapar.
Doğal tekeller dıĢında ortaya çıkan tekel ve oligopol piyasalar ise rekabet
eksikliğini kendi çıkarları doğrultusunda faydaya çevirerek toplumsal faydayı
azalttıkları öne sürülerek zararlı bulunmaktadır. Üretim, tüketim ve bölüĢüm
etkinliğinin sağlanabilmesi için rekabetçi piyasa yapısına yakın davranıĢ
biçiminde olmaları veya piyasanın tam rekabet piyasası yapısına yakın bir hale
gelmesi için düzenlenmesi ve uymayanlara yaptırımlar uygulanması gerekli
26
görülmektedir. DıĢsallıklar, düzenlemeler için haklılık yaratan baĢka bir
sebeptir.
DıĢsallıklar tüketiciler tarafından maliyetinin tam olarak karĢılanmadığı bir
malın topluma olan net maliyetidir. DıĢsallıkların olduğu durumlarda devlet iki
türlü hareket edebilir; ya dıĢsallığa sebep olan üreticiyi vergilendirme yolu ile
zararı tazmin eder, ya da üretim yapılmadan önce standartları belirleyerek
üretimin yaratacağı zararı önceden önlemeye çalıĢır.
Firmaların üretim sırasında yaratacakları hava ve çevre kirliliğine bağlı
olarak, sağlık ve güvenlik tehlikelerinin mutlaka kontrol altında tutulması
gerekmektedir. Devlet bazı mal ve hizmetlerin üretimini, toplum açısından
önemli oluĢundan dolayı, herhangi bir özel sektöre bırakmak istemeyebilir.
Kamu malları olarak adlandırılan bu tip mallarda pozitif dıĢsallık söz
konusudur. Posta servis hizmeti bu konuda önemli bir örnektir. Bu hizmet
özel sektöre bırakıldığı takdirde en uzak köylere kadar ulaĢılması maliyet
açısından zorlaĢacaktır, toplumsal yararı ise ancak en ücra köĢelere kadar
ulaĢılırsa artacaktır.
Ölçüsüz rekabet koĢulları da istikrarsızlık yaratacağı için istenilmeyen bir
durum olarak karĢımıza çıkar ve düzenleme için haklı bir sebep yaratır. GiriĢ
ve çıkıĢ engellerinin düĢük olmasından kaynaklanan aĢırı rekabet baskısı,
kârları umulan düzeyin altına indirdiğinden, piyasadan çekilen veya piyasaya
yeni giren firma sayısının sürekli değiĢmesine; böylece piyasadaki mal
üretim miktarında belirsizliğe yol açar. Tüketici açısından piyasadaki bu
istikrarsızlık olumsuzluk yaratacağından düzenlenmesi gerekmektedir. Herhangi
bir malın kıtlığından ortaya çıkan haksız kâr olan "ekonomik rant" düzenlemeyi
haklı çıkaran diğer bir sebep olarak karĢımıza çıkmaktadır (Vietor,1989,s.26).
Düzenlemenin yukarıda sayılan durumlarda gerekli olduğunu iteri süren
görüĢe karĢı gelen görüĢ ise, düzenlemenin maliyetlerinin yüksek olduğunu
iddia ederek, uygulamaların toplumsal değil kiĢisel -grupsal- yarara hizmet
ettiğini iddia etmektedir.
27
1.5. Düzenleme KarĢıtı GörüĢler
1920'li yıllarda düzenleme uygulamalarına hazırlık Ģeklinde baĢlayan
çalıĢmalar 1930'lardan itibaren ekonomide aktif olarak uygulanmaya
baĢlamıĢtır. Ancak, zaman içinde ortaya çıkan geliĢmeler düzenleme
hakkında Ģüpheler doğmasına neden olmuĢtur. 1970'lerden itibaren yaĢanan
ekonomik büyümedeki yavaĢlama ve enflasyondan, uygulanan devlet
müdahaleleri yani düzenlemeler sorumlu tutulmuĢtur. Ayrıca yeni teknolojik
geliĢmelerle rekabetin Ģekil değiĢtirmesinin yanı sıra mikro ekonomi alanında
yeni güçlü fikirlerin ortaya çıkıĢı da (Meyer, Averch ve Johnson, Caves,
Joskow, McAvoy, Kahn ve "Kamu Tercihi Okulu" taraftarları Stigler, Peltzman,
Tullock gibi) düzenlemeye iliĢkin görüĢlerin farklı oluĢuna neden olmuĢtur.
Düzenleme süreciyle çoğaldığı iddia edilen illegal (rüĢvet, kaçakçılık gibi) ve
genel ahlaka uymayan (haksız kazanç sağlama, politik çıkarlar için kamu
menfaatini hiçe sayma gibi) davranıĢ Ģekillerini azaltmaya yönelik olarak
deregülasyon ve re-regülasyon uygulamalarına geçilmiĢtir. "Düzenleme
aksaklıkları" kavramı maliyeti yüksek olan düzenleme uygulamaları için
kullanılan yeni bir kavram olarak literatüre girmiĢtir. Düzenleme aksaklıklarının
yaĢanması yüzünden 1970'ler sonrası baĢta Ġngiltere ve ABD olmak üzere çoğu
ülkede deregülasyon uygulamalarına geçilmiĢtir.
Deregülasyon, önceki dönemlerde uygulanan düzenlemelerin kaldırılması
olarak tanımlanmaktadır. Buna karĢıt bir kavram ise "re-regülasyon"dur
(yeniden düzenleme). Deregülasyon, yaĢanan düzenleme aksaklıkları sonucu
yeniden düzenlenmiĢ düzenlemeler olarak tanımlanabilir. Düzenleme
aksaklıkları genellikle hatalı ve alt yapısı tamamlanmadan yapılan
özelleĢtirmelerin ve piyasa aksaklıklarının tam olarak nereden kaynaklandığının
belirlenemediği (finansal piyasalar gibi) piyasalarda daha yoğun görülmektedir
(Bishop ve diğerleri, 1995.s.2).
YaĢanan düzenleme aksaklıkları 1980'lerde baĢta ABD ve Ġngiltere olmak
üzere çoğu ülkede deregülasyona geçilmesine neden olurken hızlı
deregülasyon ise re-regülasyon ihtiyacını doğurmuĢ ve 90'lı yıllardan itibaren
28
eksikleri gözden geçirilmiĢ düzenlemeler tekrar uygulanmaya baĢlanmıĢtır.
Düzenleme karĢıtları düzenlemelerin olumsuz yanlarına iliĢkin Ģu iddiaları ortaya
koymaktadırlar: Düzenleme maliyetlerini devlet bütçesinden karĢılanan
maliyetlerle, hanehalkı, tüketici ve giriĢimciye yüklenen maliyetler olarak
hesaplamanın eksik olduğunu iddia ederek, düzenin bir de görünmeyen
maliyeti (invisible cost) olduğunu belirtmektedirler.
Görünmez maliyetlere örnek olarak aĢağıdaki iki olgu verilebilir:
Tüketiciler açısından, tükettikleri malların fiyatlarının yüksek ama
buna karĢın standartlarının düĢük olması, önemli bir görünmez maliyet
yaratmaktadır.
Düzenleme uygulanan endüstrilerin alt sektörleri arasında, fiyatmaliyet
eĢitsizliği oluĢması sonucunda, fiyatların maliyetin çok üstünde
belirlenmesi ,üreticilerin kârlarını artırmak için yeni teknolojik arayıĢlar
için yatırım yapmalarını gereksiz kılmaktadır (Perl,1997,s.22).
Riskleri azalmak amacıyla yapılan düzenlemelerin ters etki yapıp riskleri
arttırması da söz konusu olabilmektedir. Örneğin, demiryolu taĢımacılığının
güvenliliği için uygulanacak yüksek maliyetli yeni bir güvenlik sisteminin
kiĢileri daha riskli olan motorlu araç taĢımacılığına yönelteceği düĢünülmektedir
(Haskins,2000,s.60). Öngörülemeyen toplumsal sorunların zaman içinde
ortaya çıkması olasılığına örnek olarak da trans-gen ile besin maddelerinin
(genetically modified food) üretiminin günümüzde engellenmesinin ileride
küresel besin arzında bir krize yol açma riskinden bahsedilmektedir
(Haskins,2000,s.61).
Çıkar grupları tarafından uygulanması talep edilen düzenlemelerin, bu
gruplara sadece parasal çıkar sağlamayacağı, aynı zamanda rekabet eksikliği
yaratacağından teknolojik geliĢim veya tüketiciler için standartları yükseltmek
gibi çalıĢmaları önemsememelerine de yardımcı olacağı; bunun sonucunda
giriĢimciliğin ve teknolojik geliĢmenin olumsuz yönde etkilenmesinin toplumsal
29
açıdan büyük bir maliyet yaratacağı öne sürülmektedir (Blundell ve
Robinson,2000,s.5).
Düzenlemenin görünen ve görünmeyen maliyetlerine karĢın halkın neden
tepki göstermediği ve uygulamaların kaldırılması için politikacılara neden baskı
uygulamadığı ise maliyet-fayda karĢılaĢtırması ile açıklamaktadır. Üreticiler
sayıları az olduğundan kolay organize olurlar ve düzenlemeden fayda
sağlamaları söz konusu ise kolaylıkla baskı grubu oluĢturabilirler. Ancak
tüketiciler sayı olarak çok olduklarından, çoğu zaman birlikte hareket edebilme
imkanları yoktur. Zararın çok sayıda tüketici tarafından paylaĢılıyor olması kiĢi
baĢına düĢen maliyeti azaltmaktadır. Çoğu tüketici düzenleme uygulaması
sonucu zarara uğradığının farkına bile varmaz; varsa bile bu zararın telafisi için
seçeceği yolda daha fazla para harcayacağı endiĢesi onları zarara katlanmaya
mecbur eder. Bu duruma verilebilecek örneklerden biri Amerikan yerfıstığı
sektöründe uygulanan yerfıstığı kota sistemidir. 1949'dan itibaren ABD‟de
yerfıstığı üretici sayısı ve ithalatına sınırlandırmalar getirilmiĢtir. Ayrıca üreticiler
maliyetlerinin karĢılanacağı kadar destek almaktadırlar. Bu durum Amerikan
yerfıstığın fiyatının dünya fiyatının kiloda yaklaĢık 50 cent fazla olmasına yol
açmıĢtır. 1982-87 yılları arasına iliĢkin yapılan bir çalıĢmada tüketiciden üreticiye
gelir transferi yıllık yaklaĢık 225 milyon dolar, tüketici ve üretici artığının net
sonucu (deadweigth loss) ise 34 milyon dolar olarak hesaplanmıĢtır. 1982'de
23046 yerfıstığı üreticisinin her birine düĢen, net transfer miktarı 1,000
Dolardır. Buna karĢın bu program sonucu zarar gören tüketici için kiĢi baĢına
maliyet yaklaĢık 1.23 dolardır. Bu kadar düĢük miktarda bir zarar için hakkını
aramaya çalıĢan tüketici ya yoktur ya da çok azdır. Oysa üreticiler
kazançlarının büyüklüğüne bağlı olarak, bu programın uygulanmasının sürmesi
için zaman ve para harcamaya razıdırlar (Guach ve Spiller, 1999,s.4).
Düzenleme karĢıtlarının öne sürdüğü çözüm ise piyasanın kendi haline
bırakılmasıdır. Çünkü, devletin piyasa içindeki aktörler kadar bilgi sahibi
olamayacağını ve piyasanın etkin çözümler üreteceğini iddia etmektedirler.
Rekabetçi piyasalarda firmalar için "tanınmanın" (reputation) önemi büyüktür.
Doğru iĢler yapan ve standartları tutturmuĢ firmanın satıĢları da iyi olacaktır.
Piyasa için neyin, ne Ģekilde ve hangi kalitede üretilmesi gerektiğine en etkin
30
çözümü piyasalara karıĢılmadığı sürece firmalar karar verecektir. Gelen talebi
en iyi değerlendiren firmaların kendisidir. Örneğin, 1970'lerde ABD'de
uygulanan bir düzenlemeyle çocuk pijamalarının yanmaz kumaĢtan yapılmasına
karar verilmiĢtir. Ancak aileler pamuklu kumaĢ ile çocuklarının daha rahat
uyuduğuna inanarak yanmaz kumaĢtan üretilen pijamaları satın almamıĢlar;
bunun üzerine üreticiler "pamuklu takım" adı altında pijama satmıĢlardır. 1996'da
düzenlemenin uygulanmadığına karar verilerek yanmaz kumaĢ mecburiyeti
kaldırılmıĢ ancak bu sefer de yangın ihtimalinden korumak için çocuğun
bedenini saran pijama Ģartı konmuĢtur. Ebeveynler ise bu durumda çocukları
rahat uyuyamayacağı için bedeni saran pijamaların büyük bedenlerini almıĢtır.
Uygulanan düzenlemeler sonrası talepler tam olarak belirlenemediğinden
karĢılıklı olarak kuraldan kaçma ve kural koyma oyunu oynanarak kaynak israfı
yapılmıstır (Blundell ve Robinson,2000,s.14).
Düzenleme karĢıtlarının sosyal düzenlemeler konusunda geliĢtirdikleri
argüman ise düzenlemenin maliyetinden çok, güvenliğin ve yaĢam kalitesinin
yaratılmasına dayanmaktadır. Kapitalist ekonomilerin baĢarıları yalnızca talep
edilen mal ve hizmetlerin ne oranda karĢılandığına bağlı olarak ölçülmez;
sistemin baĢarısı rekabet sayesinde ulaĢtığı yüksek standartlar ile ölçülür.
GeliĢmiĢ toplumlardaki insanların talepleri, yaĢamak için gerekli temel
ihtiyaçların ötesinde, yaĢam kalitelerinin yüksekliğini belirleyecek sofistike
ürünlere kaymaktadır. Ancak bu sofistike ürünleri talep eden bir topluma giden
yol tamamen riskten arındırılmıĢ bir yaĢamdan geçmemektedir. Bir toplum
gelecekteki gerçek güvenliğini, ancak - bilinmeyenlerle dolu dünya içinde -
riskleri alarak ve bilginin deneme yanılma yöntemi ile geliĢimini tamamlayarak
sağlayacaktır. Devletin potansiyel tüm riskleri ortadan kaldıracak Ģekilde
düzenleme uygulamalarında bulunması uzun dönem için güvenliğin korunması
açısından büyük tehlikeler yaratacaktır. Bu argümanı desteklemek için
American Food and Drug Administriation'ın ilaçları üretmeme konusunda aldığı
kararlara bağlı olarak bir çok kiĢinin hayatını kaybetmesi örnek gösterilmektedir.
Örneğin , eklem iltihabına karĢı geliĢtirilen Opren adlı ilacın yan etkilerinin
tam olarak belirlenememesinden dolayı, riskleri azalmak için üretimine uzun süre
ara verilmesinin hastaların zararına olduğu iddia edilerek düzenlemenin
görünmeyen maliyeti (invisible cost) olduğu öne sürülmektedir (Barry,2000,s.33).
31
Düzenleme stratejisi hem rekabet stratejisini hem de düzenleme
konusunda iĢbirliği stratejisini bir arada barındırmaktadır. Düzenlemenin
topluma olan maliyetlerini azaltmak , çıkar gruplarının yararları uğruna
kullanılmasını önlemek ve toplumsal fayda amacıyla uygulanmasını sağlamak
için politik baskılardan bağımsız idarelerce denetlenip belirlenen stratejiye
uygun olarak uygulanması gerekmektedir (Emek,2001,s.48).
Reformist yaklaĢım ile birlikte düzenlemeye yöneltilen eleĢtirilere
sebebiyet veren etkenler en aza indirilmeye çalıĢılmıĢtır. Bu çalıĢmalar
yapılırken, düzenlemeye yöneltilen eleĢtiriler içinde en geniĢ alanı kapsayan
politik çıkar sağlama endiĢesinin giderilmesi için düzenlemeler
hükümetlerden bağımsız idari otoriteler tarafından düzenlenmeye
baĢlanmıĢtır.
1.5.1. Ele Geçirme Teorisi (Capture Theory)
"Ele geçirme Teorisi" (Capture theory), düzenlemenin firmaların ihtiyacı
doğrultusunda ve onların yararları için yaratıldığını iddia eder. "Düzenleme bir
endüstri tarafından elde edilir ve onun ihtiyaç ve faydaları doğrultusunda
Ģekillendirilir ve uygulanır" (Stigler,1971,s.3).
Bu teoride, literatürde uzun süre egemenliğini koruyan "tüketicinin
korunması" görüĢüne dayanan düzenleme teorilerinden farklı bir Ģekilde
"üreticinin korunması" görüĢü barınmakta, hatta daha da geniĢ bir alanı
kapsayarak politik bir koalisyondan bahisle politik süreç hakkında genel bir
model yaratılmaktadır (Peltzman, 1993,s.211).
Bu genel model içinde politikacılar ve üreticilerin ortak çıkarları için
yaratılan düzenleme "bedava bir mal" olarak ele alınmakta ve bu taraflar
düzenlemenin arz ve talebini yaratmaktadır. Bu teoriye göre kamu
kaynaklarının ve gücünün potansiyel kullanımı ile ekonomik statülerini
iyileĢtirme umudu ekonomik grupların düzenleme talebini oluĢtururken, politikanın
gereği olarak nispeten küçük grupların talebini karĢılamak ise düzenlemenin arz
32
tarafını oluĢturmaktadır. Düzenlemenin arz tarafında tekrar seçilme kaygısı
taĢımakta olan politikacılar bulunmaktadır ve bu politikacılar devletin gücünü
kullanarak oy kazanabilecekleri sektörlere düzenleme ile rüĢvet dağıtmıĢ
olmaktadırlar (Stigler,1971, s.3).
Peltzman, düzenlemeyi herhangi bir mal gibi varsayarak politika piyasasında
düzenlemeden oy sağlama veya kaybetme modeli ile "Ele Geçirme Teorisini"
geliĢtirmiĢtir (Crew ve Rowley,1988, s.49).
Peltzman böylece, düzenlenmiĢ bir endüstride optimal davranıĢın -
yani maksimizasyonun- maliyet ya da talep koĢulları gibi farklı
parametrelerden nasıl etkilendiğini analiz ederek teoriye ekonomik perspektiften
geliĢim kazandırmıĢtır (Becker,1976, s.245).
Peltzman ile Stigler'ın makaleleri büyük benzerlikler gösterir. Her iki
yaklaĢımda da fiyat kontrolleri, tarife ve kotalar veya giriĢ kısıtları ele alınırken,
nakit ödemeler bu analize dahil edilmez. Bunun sebebi kiĢilerin nakit ödemeler
dıĢındaki politikalarla daha kolay yanıltılabileceği ve gerçek maliyetlerin
hesaplanamayacağı tahminidir. Oysa Becker, halkın sürekli yanıtlamayacağını ve
süreklilik gösteren politikalarla halkın yansız beklentiler içinde olacağını ileri
sürer (Becker,1976, s.246).
"Rasyonel Beklentiler Teorisi" ile uyum içinde olan bu görüĢe göre oy
verenler politikacıların kazanç ve kayıplarını tam olarak algılarlar. Becker, Stigler
ve Peltzman'ın serbest piyasa sürecinde giriĢ engelleri olmadığı sürece
düzenlemenin kaynak bozucu etkide bulunmadığı görüĢünü politik arenaya
uygulayarak güç kazanımı için yarıĢ içinde olmak gibi politikaların verimliliği
yükselttiğini ileri sürer (Crew ve Rowley,1988, s.49).
"Güç için rekabet etmek gibi politikalar verimliliği yükseltir, çünkü
kazanımı mümkün olmayan zararlar yerine kazanımlar yaratırlar böylece kazanım
sağlayan grubun faydası kaybedenlerin zararından çok daha büyük olur."
(Becker,1983, s.396).
33
Özellikle ABD‟de yapılan bazı çalıĢmalar göstermiĢtir ki, düzenleyiciler
zaman geçtikçe tüketicilerin aleyhine olarak, düzenledikleri sektördeki
teĢebbüslere avantaj sağlayacak Ģekilde hareket etmeye baĢlarlar. Düzenleme
tuzağı teorisine göre, düzenleyici kurumun düzenlediği sektörle iliĢkileri sağlıklı
kurallara bağlanmaz ise, özellikle sektöre özel düzenleyici kurumların karar
organlarının teĢebbüsler tarafından etki altına alınması söz konusu olabilir
(Viscusi ve diğerleri, 1998, s.39).
Çünkü sektöre özel düzenleyici kurumlar, rekabet otoritelerine kıyasla
görevli oldukları sektörle ilgili daha ayrıntılı bilgi, temas ve görüĢe sahip olurlar.
Bu özellikleri nedeniyle düzenleyici içindeki görevleri sona erdiğinde sektördeki
aktörler açısından potansiyel bir yetiĢmiĢ eleman olarak kabul edilirler. Öte
yandan, sadece tek bir sektörle ilgilenip sürekli olarak sektördeki aktörlerle aynı
türden bilgileri paylaĢan düzenleyicilerin zamanla bu aktörlerle aynı bakıĢ açısını
paylaĢmaya baĢladıkları görülmüĢtür. Bu bakıĢ açısı sektörde daha fazla
rekabetin olmasının, düzenleyiciye çapraz sübvansiyonun sağlanması ve
çevrenin korunması gibi alt görevler açısından zorluk çıkaracağı düĢüncesini de
kapsayabilir. Böylece, düzenleyici asıl amacı olan tüketiciye uygun fiyat ve
kalitede mal ve hizmet sunulması amacından uzaklaĢabilir.
Örneğin, ABD'de havayolu taĢımacılığında fiyat düzenlemesinin
uygulandığı dönemde Ģirketlerin kârlılığı, düzenlemenin kaldırılıp rekabetçi
yapıya geçildiğinde oluĢan kârlılıklarına oranla oldukça yüksek seyretmiĢtir.
Aynı Ģekilde üreticiler tarafından etkilenen bir düzenleyici kurumun oldukça
yüksek olarak belirlediği minimum standartlar, büyük ve ileri teknolojiye sahip
üreticilerin çıkarına olacaktır. ABD'ye özgü olan bir diğer düzenleme tuzağı
teorisi ise, düzenleyici kurumların bütçelerini onaylayan kongrenin de
etkisinde kalabileceği Ģeklindedir. Her ne kadar bağımsızlık açısından olumsuz
olsa da oldukça sağlam bir demokrasi geleneğine sahip ABD'de, çok sayıda
düzenleyici kurumun bulunması ve bunlar arasında eĢgüdüm ile düzenleyicilerin
devlet politikalarına uyumunun sağlanması açılarından, bütçelere kongrenin
onay vermesi uygun bir mekanizma olarak kabul edilebilir. Aksinin düĢünülmesi
halinde seçim ile baĢa gelen BaĢkanın, büyük bir kısmı düzenleyici kurumların
34
görev alanına giren iktisadi hayatı, halkın tercih ettiği biçimde yönetebilmesi
imkansız olacaktır (Peltzman,1976, s.213).
Bu ve benzer kurallar yoluyla ABD baĢkanları ülkeyi yönettikleri
dönemlerin düzenleyici politikalarına kendi damgalarını vurmuĢlardır. Bu sebeple
denilebilir ki, düzenleyici kurumların kısa dönemli politikaları kendileri
tarafından belirlenirken, uzun dönemli politikaların belirlenmesinde kısa
dönemli politikalarının baĢarısızlığıyla doğru orantılı olarak: Kongre, BaĢkan
ve düzenlenen sektördeki özellikle büyük firmaların etkisi artmaktadır. Etki
sadece piyasa aktörleri lehine değil, bu aktörler aleyhine de olabilir. Bu etkiyi de
yukarıda anlatılan Ģekilde veya baĢka yollardan politikacılar yapar.
Yararlananların çoğunun aynı zamanda oy verme hakkına sahip olması, özellikle
demokrasi geleneğinin pek yerleĢmemiĢ olduğu ülkelerde düzenleyici
kurumlara, popülist yaklaĢımlarla fiyat düzenlemesi konusunda baskı
yapılmasına yol açabilir. Ancak bu baskının sonucu oluĢan daha yüksek yatırım
maliyetleri ve düĢük kalite ile zarar görecek kitle yine oy kapılmak istenen kitle
olacaktır.
Düzenleme tuzağı kuramı, oylarını çoğaltmayı amaç edinen
hükümetlerin düzenleyici politikaların güçlü menfaat gruplarının isteklerine
uygun bir yapı arz etmesi yönündeki isteklerinden kaynaklanmaktadır.
Düzenlenen bir sektörün bu tuzağa düĢüp düĢmediğini anlayabilmek için,
geliĢmiĢ bir sermaye piyasası varsa, düzenlenen sektördeki Ģirketlerle bu
Ģirketlere eĢdeğer düzenlenmeyen bir sektördeki Ģirketlerin getirilerinin
karĢılaĢtırılması gerekir. Düzenlenen Ģirketlerin getirileri, düzenlenmeyenlere
kıyasla belirgin oranda yüksek ise düzenleme tuzağının varlığından söz
edilebilir. Düzenleyicilerin çevrelerinden gelen çeĢitli etkilerden olumsuz yönde
etkilenmemeleri için; bu kurumlarda karar sürecinin mümkün olduğunca saydam
hale getirilmesi, kararların kendileri açısından sonuç doğurduğu üretici ve
tüketici kesiminin karar alma süreci içinde itiraz ve temyiz olanağı tanınarak yer
almalarının sağlanması oldukça faydalı olacaktır. Bu teorinin ortaya koyduğu
sakıncaları gidermenin olası bir yolu, kanunlarda geçen düzenleyici kuralları
ayrıntılı olarak yazmaktır. Örneğin 1996 yılında ABD‟de yasalaĢan
“Telecommunication Act” adlı yasa, bu yaklaĢımın hakim olduğu bir yasa
35
olarak kabul edilmektedir. Düzenleyicinin hareket alanı ne kadar sınırlı olursa,
sektör aktörleri ile siyasetçilerin etkisinde kalma olasılığı da o oranda zayıflar.
Fakat yasanın uygulanması aĢamasında etkilenme azalırken, bu kez yasanın
hazırlanması aĢamasında sektörün büyük aktörlerinin yapacağı lobi çalıĢmaları
ile, ilgili komisyonları etkilemeleri mümkündür.
Etkilenme riskini azaltıcı yöntemlerden birisi, düzenleyicilerin nihai
kararlardaki ağırlığının mahkemelere kaydırılmasıdır. Çünkü mahkemelerin diğer
kiĢi, kurum ve kuruluĢlara karĢı hem geleneklerden hem de yasalardan
kaynaklanan önemli derecede bağımsızlığı söz konusudur. Ancak mahkemelerin
de, düzenleme gibi sürekli gözetim gerektiren iĢleri yapabilmeleri yapıları gereği
pek mümkün değildir. Bu sebeple her ülke kendi yasama organları, yargı
organları ve sektör aktörlerinin özelliklerine göre kendi tarzını belirlemelidir.
Düzenleyici kurulun, doğrudan veya dolaylı olarak, düzenlemeye tabi
tuttuğu sektörün çıkarlarına hizmet eder duruma düĢmeyecek Ģekilde
oluĢturulması gerekmektedir. Özellikle teknik özellikleri ağır basan bürokratik
yapıların bir süre sonra düzenlemeye tabi tutmaları gereken firmalarla,
fonksiyonlarına uygun olmayan iliĢkilere girdikleri gözlenebilmektedir.
Düzenleyici kurumların taĢımaları gereken en önemli vasıf güvenirliliktir.
Bürokratların mesleki tecrübelerinin israf edilmemesi bakımından bildikleri
sektörde çalıĢmaları, özel ve kamu sektörü arasındaki olumlu etkileĢimin aracı
da olacağı için, tümüyle olumsuz bir durum olmamakla birlikte, düzenleme
sürecinin anlamını yok edecek bu zımni yolsuzluk kanalına dikkat edilmesi
gerekmektedir.
1.5.2. Rant Arama Teorisi
Hükümetler piyasa mekanizmasının istenilen biçimde iĢleyebilmesi için
para piyasası, sermaye piyasası, tarım ürünlerinde fiyatlandırma ve iĢgücü
piyasalarında düzenlemelerde bulunurlarken yapay rantların yaratılmasına da
neden olmaktadır. Yapay rant deyimi ile kastedilen, hükümet müdahaleleri sonucu
36
ortaya çıkan kısıtlılık halleridir. Yapay rantlar, rant arayıĢı denilen faaliyetleri
beslemektedir (Yılmaz,2002, s.1).
Rant arayıĢlarının lobicilik yapma, yetkililere parasal ve ayni kazanç
sağlama, hükümet üyeleri ile yakınlık kurma, rüĢvet verme Ģeklinde kendini
gösterdiği düĢünülecek olursa, hükümet politikalarının rant arayıĢlarından
etkilenebileceği, hatta bu faaliyetler sonucu biçimlendirilebileceği savı kaçınılmaz
olarak ortaya çıkmaktadır (Yılmaz,2002, s.1).
Kamu Yararı teorisyenlerinden bir kısım iktisatçı, Krueger(1974),
Tullock(1975), Tollison(1982), McChesney(1987) düzenlemelerin sonucunda
ekonomide telafisi zor olan bu olumsuz geliĢmelerin yaĢanacağını iddia
etmektedirler. Örneğin, belirli malların ithalatına iliĢkin lisans düzenlemeleri büyük
rantlar yarattığı gibi, anti-tröst düzenlemeler de firmaların optimal büyüklüğün
altında çalıĢmasına neden olmaktadır. Asgari ücret uygulaması iĢsizlik oranını
arttırmakta, faiz oranları üzerindeki bir düzenleme ise borçlanma için rekabet
yaratmakta ve bankalara yönelik yüksek maliyetli operasyonların yapılmasını
gerekli kılmaktadır (Kruger,1975, s.302).
Düzenlemeleri ekonomide yarattığı maliyetler ve bürokraside yaratacağı
yozlaĢmalar açısından olumsuz bulan bu grup, düzenlemelerin sosyal ve
ekonomik tüm maliyetlerinin değerlendirilerek zararı faydasını aĢmayan
düzenleme süreçlerinin ortaya çıkma çalıĢmalarına rehberlik etmiĢlerdir.
1.5.3. Çıkar Grupları Teorisi
Çıkar Grupları teorisyenleri düzenlemeyi gruplar arası ve gruplar ile
devlet arası bir çatıĢma olarak görürler. Çıkar Grupları Teorisi‟nin
savunucuları, çoğulculuktan kooperatizme kadar geniĢ bir perspektife
sahiptirler (Wilson,1990).
Çoğulcu analizi savunanlar, devleti güç için yarıĢan gruplara "çıkar" alanı
yaratan birim olarak görürler. Herhangi bir grup koalisyonu seçimi kazandığı
37
zaman, yeni bir grup iktidar oluncaya kadar hükümeti Ģekillendirerek
düzenleme rejimini kendi amaçlarına göre düzenlerler.
ĠĢbirlikçi (Kooperatist) model ise gruplara farklı açıdan yaklaĢır; eğer grup
politik ve ekonomik açıdan baĢarılı ise devletin ortağı gibi çalıĢır. Devlet ve
grup, sanki devlet-özel sektör iĢbirliği içindeymiĢ gibi çalıĢarak düzenleme
rejimini düzenlerler (Wilson,1990).
Çıkar grubu teorisyenleri düzenleme sürecinin geliĢimini Ģöyle açıklarlar;
belirli gruplar ekonomide avantajlı pozisyon kazanır ve kaynak dağılımını
bozarak kendi lehlerine çevirirler. Zamanla yeni gruplar oluĢur ve kaynak
dağılımındaki eĢitsizliği öne sürerek, kendilerini mağdur gösterirler. Baskın
grup ise ortaya çıkan yeni gruplar karĢısında gücünü yitirmeye baĢlar. Grup
çatıĢmaları denge düzenleme rejiminin ortaya çıkmasına yol açar
(Wilson,1990).
1.6. Kamu Düzenleme Organları Olarak Bağımsız Düzenleme Kurumları’nın
(BDK) Ortaya ÇıkıĢı: Devletin Yetki Devrinin Nedenleri
Devlet, halkın yaĢam standartlarını belirleyen kuralların tümünü
düzenler,uygulamada ise egemenliğini ve zorlayıcı olma gücünü kullanır. Elinde
bulundurduğu güç ile her bireyin , firmanın ve kurumun durum, davranıĢ ve
iĢleyiĢini kontrol altına alır. Birey ve kurumlardan vergi toplama, yani
vergilendirme gücü ancak devletin zor kullanma iradesinden kaynaklanmaktadır
(Stigler, 1971, s.1).
Ġyi iĢleyen bir piyasa ekonomisi için istikrarlı makroekonomik ortam ve
rekabetçi bir piyasa yapısı gerekli olmakla birlikte, yeterli olmamaktadır. Piyasaların
iĢleyiĢini düzenleme, denetleme ve gözetim fonksiyonunu yerine getirebilecek
güçlü ve etkin bir kamu sektörüne ihtiyaç bulunmaktadır. Bu sebeple de, sadece
piyasaları yeniden yapılandıran reformlar değil, kamu yönetimini yeniden
yapılandıracak reformların da iyi tasarlanıp uygulamaya konması gereklidir.
38
Devletin düzenleme, denetim ve gözetim fonksiyonlarını yerine getirmek
amacıyla oluĢturacağı yönetim yapısı bünyesinde ön plana çıkan kurumların
baĢında bağımsız düzenleyici kurumlar (independent regulatory agencies)
gelmektedir (Majone, 1994; Jacobs, 1999; Gilardi, 2002).
BDK'lar piyasa aksaklıklarının yaĢandığı elektrik, doğalgaz ve
telekomünikasyon gibi ağ sanayilerinde, finansal piyasalarda ve ekonomik
etkinliği genel anlamda olumsuz etkileyen negatif dıĢsallıkları içselleĢtirmek
amacıyla da çevre alanında oluĢturulmaktadır. BDK'lar özellikle son yıllarda AB
üyesi ve adayı ülkelerde ve çoğu geliĢmekte olan ülkede, Dünya Bankası ile
IMF gibi uluslararası kuruluĢların politika tavsiyelerine paralel olarak ekonomik
hayatı düzenlemek üzere oluĢturulmaktadır. Demokratik toplumlarda meydana
gelen siyasi belirsizlik ve güvenilir taahhüt sorunu, BDK'ların oluĢturulmasının
temel nedenlerindendir. Seçimle gelen hükümetler, zaman içerisinde tutarsız
(time inconsistent) politikalara karĢı zaaf sahibidir ve zaman içerisinde tutarsız
politikalar, cari zamanda gelecek için hazırlanan en iyi politikaların, ilgili zaman
dilimi tüketildikten sonra hala en iyi politikalar olmadığı durumlarda kendini
göstermektedir. DeğiĢiklik sadece zamana bağlıdır. Politikacılar , gelecekle
kıyaslandığında cari zamanı daha çok tercih etmekte ve geleceğin göreceli
önemi hususunda daha az kaygı duyabilmektedirler. Düzenleyici yetkilerin
BDK'lara devrinin gerçekleĢmesi durumunda, hükümetlerin bu türlü zaman
içerisinde tutarsız bir politika değiĢikliğine gitme hürriyetine ciddi bir sınırlama
getirilmiĢ olacaktır (Gilardi, 2002).
Devletin güçlü bir düzenleyici (regulator) olmadığı dönemlerde firmalar ve
piyasalar da zaman içinde düzenleyicilik yapmaktadır. Devletin düzenleyici olarak
hakim duruma gelmesi firmanın düzenleyici olarak kendi amaçlarına hizmet
ederek piyasayı istediği gibi yönlendirmesini engeller. Ancak, bazen devlet bazı
kurallar ve kısıtlar getirerek firma veya piyasa düzenlemesine de izin verebilir
(Türkkan,20001, s.113).
Firmalara verilecek üretim hakları tekeli veya patent hakları gibi özel
imtiyazlar ve teĢvikler bu tip firmaları diğerlerine oranla daha avantajlı duruma
getirebilir. Firmaların düzenleyicilik kabiliyeti üzerinde kısıt getiren güç ise devlet
39
ve hatta devlet üstü kurum ve anlaĢmalar olabilir. Rekabete dayalı ekonominin
yaratacağı olumlu etkilerden yararlanmak isteyen ülkeler uyguladıkları düzenleme
stratejileri ile uluslararası rekabet yarıĢından geri kalmamaya çalıĢmaktadırlar.
Düzenlemede genel amaç toplum yararına çalıĢmalar yapmaktır. Ancak, bu
çalıĢmalar sırasında bireysel çıkarlar zarar görmekte ve toplumsal çıkar ile
bireysel çıkar arasındaki sınır tartıĢma konusu olmaktadır. Yapılan düzenlemeler
bir zaman sonra yeni düzenlemelere ihtiyaç göstermekte veya bazen düzenlemenin
maliyeti düzenlemenin faydasını aĢmaktadır. Uygulanan düzenlemede verimlilik
optimizasyonu, içinde barındırdığı altı tane önemli faktörün (düzenleme, teĢvik
yapıları, uyarı ve denetim, müdahale ve yaptırım, piyasa disiplini, devletle iĢbirliği )
uygun birleĢimi ve etkileĢimine bağlıdır (Llewellyn,2000, s.90).
Düzenlemenin ne kadar, ne zaman ve ne Ģekilde yapılacağı, yani
düzenlemenin zeminin hazırlanması ve topluma gerçekten fayda getirirken
özgürlükleri de fazla kısıtlamaması için stratejilerinin belirlenmesi gerekmektedir.
Firma düzenlemesi son derece geniĢ bir alanı kapsayan ve ekonomide de
önemli bir yeri olan düzenleme türüdür. Firmanın düzenleme alanını belirleyen
önemli düzenleyicilerden biri firmalar arası anlaĢma ve birleĢmelerdir. Firmalar
arası anlaĢmalar belirli bir rekabet alanının, bir anlaĢma alanının, bir iĢbirliği
alanının, bir alıĢveriĢ alanının, bir hakimiyet alanının, bir belirsizlik alanının, bir
çatıĢma alanının, bir de serbestlik alanının belirlenmesi imkanını yaratır. Firma
düzenlemesine iliĢkin ikinci düzenleyici faktör, piyasa mekanizmasıdır. Piyasa
mekanizmasının rolü, piyasaların rekabet alanı olarak nispi önemine bağlıdır.
Piyasa düzleminde baĢka düzenleyicilerin etkili olması da mümkündür. Örneğin
piyasanın bir firmanın hakimiyet alanı içine girmesi, hakim firma düzenlemesini
gündeme getirmektedir. Ayrıca rekabet alanları dıĢında alıĢveriĢ alanlarında da
piyasa düzenlemesi geçerli olabilmektedir Bunun için alıĢveriĢ iliĢkilerinin
herhangi bir anlaĢmaya, pazarlığa, iĢbirliğine dayanması gerekmektedir
(Türkkan,2001, s.113).
Düzenleme stratejileri kapsamında düzenleme rekabeti ve düzenlemede
iĢbirliği yaklaĢımları bu tartıĢmalara yeni bir cevap hazırlamıĢtır. "Düzenleme
rekabeti" yanlıĢ ve gereksiz düzenlemeleri yapan ülkelerin zaman içinde zora
düĢmesini, yapılan hatalı düzenlemelerin zaman içinde düzeltilmesi
40
zorunluluğunu ifade eder. Bu çerçevede, deregülasyon olgusu bireylerin veya
firmaların davranıĢlarına getirilen yasal ve idari sınırlamaların gevĢetilmesini ve
veya kaldırılmasını ifade etmektedir. "Düzenlemede iĢbirliği" kavramı ise tek
baĢına etkin olamayan bazı düzenlemelerin iĢbirliği anlayıĢı içinde birden fazla
ajanın katılımıyla ortak düzenlemeye dönüĢtürülmesini ve daha etkin hale
getirilmesini veya birden fazla ajanın belli bir alanda yaptıkları bireysel
düzenlemeleri daha uyumlu hale getirmeye çalıĢmaları anlamına
gelmektedir (Türkkan,2001, s.110).
Uygulanan düzenleme stratejileri ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir;
Avusturalya "asgari düzeyde fakat etkin düzenleme"; Kanada "daha akılcı
düzenleme"; Avrupa Birliği Komisyonu " daha az fakat daha etkin düzenleme";
Almanya "daha küçük devlet verimliliği arttırılmıĢ bürokrasi"; Japonya "prensip
olarak özgürlük, istisna olarak düzenleme"; Hollanda "rekabet, deregülasyon ve
kaliteli düzenleme" ; Ġsveç "daha kaliteli düzenleme", Ġngiltere "daha az, daha iyi,
daha basit" Ģeklinde uygulamalar yapmaktadır (OECD.1998, s.194, aktaran
Ardıyok,2002, s.5).
BDK'lara yetki devrinin ikinci nedeni ise, seçimlerde iktidar değiĢikliklerinin
neden olduğu siyasi belirsizliktir. Bu görüĢe göre, kamu gücünün kullanılması
bir tür mülkiyet hakkı olarak kabul edilmektedir. Bu haklar, siyasetçiler tarafından
politikaların ve idarenin yapısını belirmek amacıyla kullanılmaktadır. Demokratik
sistemlerde bu haklar genel seçimlerde yeniden tahsis edildiğinden, ekonomik
hakların aksine siyasi hakların devamlılığı kesin değildir. Siyasi hakların
kullanımı uzun bir süre için kesin olduğunda ise sistem zaten demokratik
değildir. Bu nedenle, siyasi aktörler iktisadi kararlarında maliyet ve verimlilik gibi
olgulardan çok kendi siyasi mülkiyet haklarını (yani tekrar seçilebilmelerini)
güvence altına almak isteyecektir ki, bu karar da doğası gereği siyasidir. Siyasi
mülkiyet haklarının belirsizliği, siyasi kurumların tasarımında kilit rol
oynamaktadır. Seçimlerin neden olduğu siyasi belirsizliğin ekonomiye olan
olumsuz etkilerini en aza indirmek amacıyla, yasa koyucular çalıĢmalarını
kendilerinin dahi etki edemeyecekleri bağımsız kurumlar oluĢturmaktadır
(Gilardi, 2002).
41
2000‟li yıllarda Türkiye‟de devletin değiĢen rolünü; yönetim, ekonomi ve
eğitim alanlarında ele alarak üç ana baĢlıkta değerlendirmek mümkün olacaktır.
Bunlardan ilkine göre, Klasik Weberyen bürokrasi anlayıĢının yerine geçebilecek
saydamlığı, çeĢitliliği, performans odaklı yönetimi ve sürekli yenilenme becerisini
kapsayan yeni yönetim biçimi geliĢtirmesi gerekmektedir (Tekeoğlu, 1999, s.70).
Ġkinci olarak, çağımız bilgi toplumunun gereklerine uygun biçimde eğitim
almıĢ beseri sermayeye yatırım yapmaya imkan sağlayacak yüksek eğitim
kalitesini hedefleyen yeni eğitim politikaları geliĢtirmek durumundadır. Üçüncü
olarak ise, devletin ekonomik rolünün yeniden değerlendirilip belirlenmesi
gereklidir. Dolaysız olarak üretmek yerine, üretme fırsatları oluĢturan, toplumun
ortak çıkarları için rekabet ortamını, piyasaları gözeten, düzenleyen ve
denetleyen devlet anlayıĢının uygulamaya geçirilmesi gereklidir. Ancak bu türlü
önemli bir değiĢim sayesinde küresel rekabet ortamında baĢarı elde etmek
mümkün olacaktır.
Yukarıda sözü edilenlerin yanı sıra, bir ülkenin tarihi birikimi ve içinde
yaĢadığı koĢullar da BDK'ların kurulmasının nedenini oluĢturabilmektedir. Gilardi
(2002), ülkeye özgü koĢullan üç baĢlık altında toplamaktadır:
 Devlet geleneği ve yapısı,
 Devlet yapısının değiĢtirilmesi,
 Siyasete güvensizlik.
1.6.1. Devlet Yapısı ve Geleneği
Devlet yapısı ve geleneği, BDK'lara yetki delege edilmesinin önemli bir
belirleyicisidir. Devletin kapasitesi, piyasaların yapısı ve kamu sektörünün hacmi
gibi unsurlar kamu yönetiminin geliĢiminin / dönüĢümünün açıklayıcı
değiĢkenleridir. Devletin kapasitesi ülkeden ülkeye değiĢebileceği gibi, aynı ülke
içerisinde sektörden sektöre de değiĢiklik gösterebilir.
42
MerkezileĢmiĢ ve fonksiyonel olarak yoğunlaĢmıĢ bir bürokrasinin temsil
ettiği devlet geleneğinde BDK'lara yetki devri daha zor olmaktadır. Çünkü,
geleneksel bürokrasi yetkilerinin devredilmesi karĢısında direnç göstermektedir.
Geleneksel bürokrasi mesleki birikim olarak yeterli ve konularına hakimse, belki
de BDK'lara ihtiyaç duyulmayacaktır. Örneğin, Fransa geleneksel bürokrasinin
merkezileĢip fonksiyonel olarak yoğunlaĢtığı ülkelere iyi bir örnektir. Bu nedenle
de Fransa'da BDK'lara yetki delege edilmesi konusunda daha muhafazakar
davranılmaktadır. Bu çerçevede, Demarigny (1996) "Fransa'da BDK'ların
yetkilerinin, merkezi hükümetin bunların kararlannı etkileyebilmesine imkan
sağlayacak Ģekilde tasarlandığını" belirtmektedir. Diğer taraftan, bürokrasinin
zayıf olduğu ve dolayısıyla devletin kuşatıldığı geliĢen ülkelerde, geleneksel
bürokrasiden yetki devri hem gerekli hem de kolaydır. Türkiye'de, özellikle
1990'lı yıllarda sık sık değiĢen koalisyon hükümetleri, patronaj, adam
kayırmacılık, hizmet kayırmacılığı ve rant kollama gibi nedenlerle siyasi
yozlaĢmanın giderek artması BDK'ların oluĢumuna ortam sağlamıĢ, belki de
siyasi yozlaĢmaya bir tepki olarak kuruldukları sektörler ve yetkileri konusunda
biraz da fazla cömert davranılmıĢtır (Emek, 2002b).
1.6.2. Devletin Yapısının ve Fonksiyonunun DeğiĢtirilmesi
Türkiye genç ve dinamik nüfus yapısı, yüksek büyüme hızı ile geliĢmeye
açık bir iktisadi yapıya haiz bir ülke konumundadır. Bu sebeple de, siyasi alanda
demokratikleĢmeyi sağlamak, geliĢmiĢ iktisadi düzeylere ulaĢmak, bölgesel
alanda AB ile bütünleĢmek gibi yeni amaçlar edinmiĢtir. Bütün bu geliĢmeler
Türkiye içinde dinamik bir yapının meydana gelmesinde gerekli bir zemin
hazırlamakta ve devlet geniĢleyen ve farklılaĢan kamu hizmetleri talebi ile
karĢılaĢmaktadır. ArtıĢ gösteren ve farklılaĢan bu talepler karĢısında bocalayan
kamu yönetimi sistemi, etkinlik ve eĢitlik becerilerini yitirmektedir. Aynı zamanda,
talepleri karĢılamak amacıyla hacimsel olarak da büyüyen ve bu sebeple de
giderek hantallaĢan devlet yapısı, çağın dinamizmini yakalamakta baĢarısız
duruma düĢmektedir. Halbuki güçlü devlet etkin ve demokratik olmak zorundadır.
Devletin etkinliği, sosyal sorunlara çözüm bulabilmesine ve sosyal geliĢmeyi
43
sağlanabilmesine doğrudan bağlıdır. Aynı Ģekilde, eğer devlet faaliyetlerini halkın
istekleri doğrultusunda uygulayabiliyorsa demokratiktir (Micheletti, 2000, s.23).
ÖzelleĢtirme ve serbestleĢtirme politikaları hükümetlerin geleneksel yapısı
içerisinde güvenilirlik problemlerini de beraberinde getirmektedir. ÖzelleĢtirme ve
serbestleĢme uygulamaları, kamu sektörünün hacminin büyük olduğu ülkelerde
bile BDK'ların oluĢturulması için fonksiyonel bir baskı yaratmıĢtır. Yatırımcılar,
özellikle de yabancı yatırımcılar özelleĢtirme ve serbestleĢtirme sonrasında yeni
oluĢturulan elektrik, doğalgaz ve telekomünikasyon gibi sektörlerde yüksek batık
maliyet gerektiren yatırımları üstlenmek için sektörle ilgili düzenlemelerin
öngörülebilir olmasını istemektedir. Çünkü, devlet kendi vatandaĢlarının
davranıĢlarını meĢru güç kullanım hakkı çerçevesinde düzenleyebilse de aynı
düzenlemeyi yabancı yatırımcıya dikte edemeyecektir. Devlet yabancı
yatırımcıları ülkesinde yatırım yapmaya, ancak öngörülebilir ve güvenilir bir
düzenleme setiyle ikna edebilir. Bu da BDK'lara düzenleyici yetki verilmesi için
teĢvik sağlamaktadır.
Elektrik ve telekomünikasyon gibi dikey bütünleĢik sektörlerde rekabetçi
piyasa yapısı oluĢturulurken, bir taraftan bu sektörlerde faaliyette bulunan kamu
iĢletmelerinin dikey bileĢenleri (örneğin, elektrik sektöründe üretim, iletim ve
dağıtım) ayrıĢtırılmakta, diğer taraftan da etkinlik adına stratejik karar alma ve
düzenleme fonksiyonu iĢletme yönetiminden ayrılmaktadır.
1.6.3. Siyasete Güvensizlik
Etkin bir biçimde denetlenmelerinin mümkün olmaması ihtimali karĢısında,
BDK'lara yetki devrinin demokratik meĢruiyetinin tartıĢmalı olduğu öne
sürülmektedir (Majone, 1996b).
BDK'lar yoluyla karar alma süreçlerinin demokratik hesap verme silsilesinin
dıĢma çıkarılması, bunların modern devletin demokratik temelleri ile uyumluluğu
konusunda endiĢelere yol açmaktadır. Ancak, BDK'lardaki saydamlık, açıklık ve
etkinliğe dayalı bir hesap verebilirliğin, geleneksel bürokrasinin siyasetçiye,
44
siyasetçinin de halka, temsile dayalı hesap verebilirliklerinden daha etkili sonuçlar
verebileceği durumlar olabilir. Bu tür bir meĢruiyet, özellikle geleneksel yapısı
içinde meĢruiyeti tartıĢılır hale gelen kamu bürokrasisi ile karĢılaĢtırıldığında,
yeni ve önemli bir avantaj olarak görülmelidir. Siyasete güvenin düĢük olduğu
ülkelerde, demokratik meĢruiyet kaygılarının tersine, BDK'lara yetki devri, yeni
bir meĢruiyet ve hesap verebilirlik anlayıĢını da beraberinde getirebilir.
1.7. Bağımsız Düzenleyici Kurumların Potansiyel Etkileri
BDK'lar demokratik toplumlarda doğası gereği var olan güvenilirlik, siyasi
belirsizlik ve siyasete güvensizlik gibi piyasaların iĢleyiĢini olumsuz etkileyen
unsurların üstesinden gelip, saydamlık, uzmanlık ve istikrar gibi iyi yönetiĢimin
gereklerini yerine getirmek ve geliĢtirmek için oluĢturulmaktadır. Geleneksel
bürokrasinin yalnızca tüketici refahı adına hareket etmeye odaklanan muğlak
görev tanımlarıyla karĢılaĢtırıldığında, bu önemli bir geliĢmedir. BDK'lar
tarafından düzenlenen ve denetlenen finansal piyasalar, elektrik,
telekomünikasyon gibi sektörler gerek nitelik ve nicelik olarak önemleri, gerekse
ekonomideki çarpan etkileri bakımından ağırlıkları olan sektörlerdir.
Diğer taraftan, olası olumlu katkılarının yanı sıra, BDK'ların henüz yeterince
incelenip, değerlendirilmeyen yeni potansiyel problemlere neden olabildikleri,
düzenlemelerin de aksamasına yol açabildikleri görülmeye baĢlamıĢtır. Örneğin,
devletin kamu iĢletmeciliği yaparken ekonomik faaliyetler üzerinde yarattığı
olumsuz etkileri BDK'lar aracılığıyla ortadan kaldırma arayıĢları, bir baĢka
biçimde BDK'ların da yeni olumsuzluklar yaratmalarına neden olabilir
(Majone,1994).
KĠT yöneticileri, politikacılar, bürokratlar ve sendikalar tarafından
kuĢatılırken, BDK'lar da düzenlenen teĢebbüslerin çıkarları doğrultusunda
kuĢatılabilir. KĠT'ler aĢırı istihdam nedeniyle genel ekonomik etkinlik üzerinde
olumsuz etkilere sahipken, BDK‟lar da kullandıkları düzenleme yöntemleri
nedeniyle, özellikle altyapı sektörlerinde faaliyet gösteren teĢebbüslerin aĢırı
45
yatırım harcamasına neden olabilir. Her iki durumda da önemli hesap verebilirlik
ve koordinasyon problemleri yaĢanmaktadır.
BDK'ların etkin iĢleyebilmesi için yapılandırılmaları aĢamasında göz
önünde bulundurulması gereken hususlar, bunların performansını etkileyebilecek
diğer Ģeyler de hesaba katılmak kaydıyla aĢağıdaki Ģekilde sıralanabilir
(Majone,1994):
 Düzenleyici araçların gelirin yeniden bölüştürülmesi amacıyla
kullanılmaması gerekmektedir. Düzenleyici kurumlara verilen temel
görev, toplam refahı artırmak adına piyasa aksamalarından
kaynaklanan problemleri gidermesidir. Etkinliğin, BDK'ların performansı
için bir değerlendirme yöntemi olarak benimsenmesi düĢüncesi,
düzenleyici araçların gelirin yeniden bölüĢtürülmesi amacıyla
kullanılmamasını gerektirmektedir. Diğer kamu politikaları gibi,
düzenleme politikalan da gelir dağılımı etkisine sahip olacaktır. Ancak,
düzenleme politikalarının bölüĢüm etkileri düzenleyiciler için politika
amacı değil, politika kısıtı olmalıdır. Sadece etkinliğe veya toplam
refahın ençoklanmasına bağlılık ve sonuçlar karĢısında hesap
verebilirlik, BDK'ların politik bağımsızlığının meĢruiyetini oluĢturmaktadır.
Ġktisadi hayattaki kaynakların bir sosyal gruptan diğer bir sosyal gruba
aktarımı kararları, bağımsız uzmanlar tarafından meĢru bir biçimde
alınamaz, Bu tür kararlar seçilmiĢ siyasiler veya seçilmiĢ siyasilere karĢı
doğrudan sorumlu bürokratlar tarafından alınmalıdır.
 BDK'lar özel veya devlet tekellerinin ikamesi olarak düşünülmemelidir.
BDK'ların ikame olarak kabul edilmesi, diğer alanlarda yapılması
gereken gerçek reformlar için gerekli siyasi iradeyi zayıflatabilir. BDK'lar
reformların bir amacı değil, bir parçasıdır ve siyasi iradenin yapısal
reformların tamamlanması için piyasaların yapılanması ile ilgili politika
önceliklerini (örneğin, elektrik sektöründe öncelikli olarak kullanılacak
üretim yöntemini) belirleme görevleri hâlâ devam etmektedir.
46
 BDK'ların sayıları arttıkça, kendi fonksiyonlarını azaltacağı
gerekçesiyle, genel olarak piyasalara daha fazla rekabetin
getirilmesine karşı direnç oluşturmaları söz konusu olabilir. Sektörel
BDK'lar “geçiĢ süreci kurumları” (sunsetting institutions) olarak kabul
edilmeli, Rekabet Kurumu bu sektörlerde rekabet arttıkça rekabet
politikaları çerçevesinde sektörün gözetimini devralmalı ve nihayetinde
de sektörel düzenleyici kurumların fonksiyonuna son verilmelidir.
BDK'ların düzenleme fonksiyonlarında uzun süre yoğunlaĢmaları, bu
sektörlerde rekabetin geliĢmesine yardım etmek yerine zarar
verebilecektir.
 BDK'lar sektörün rekabetçi ve etkin işleyen bir piyasa yapısına daha
kapsamlı bir biçimde dönüşümünün ve uyumunun önünde engel
olabilir. Teknolojinin değiĢim hızı ve yönüne bağlı olarak, geleneksel
sektörler değiĢebilir ve/veya yeni sektörler ile birleĢebilir. Ancak,
düzenleyiciler kendi sektörleri konusunda muhafazakar davrandıkları
için, sektörler arası yakınlaĢmayı engelleyip, tüketicilerin potansiyel
refah kaybına uğramalarına neden olabilir.
 Rekabet politikalarının uygulamasında çoklu yapı iktisadi büyümeye
zarar verebilir. BirleĢme ve devralma gibi rekabet politikaları
uygulamalarının Rekabet Kanunu yerine, sektör düzenlemeleri
çerçevesinde gerçekleĢtirilmesi, rekabet otoritesi ve sektörel
düzenleyici kurumlar arasında çekiĢme ve karmaĢaya yol açacaktır. Bu
da uygulamada belirsizliklere yol açacak ve yatırımcıların bekledikleri
istikrarlı bir düzenleyici çerçevenin oluĢumuna engel teĢkil edecektir.
 Düzenleyicilerin kuşatılma ihtimali yüksektir. Düzenleyiciler, görevlerini
yerine getirirken bilgi ve koordinasyon açısından düzenledikleri
sektöre bağımlı olduklarından, sektörde faaliyet gösteren teĢebbüsler
tarafından kuĢatılmaları olasıdır. Düzenleme yetkilerinin geleneksel
bürokrasiden BDK'lara geçmesi, çıkar gruplarının baskı ve yönlendirme
riskini mutlak olarak azaltmamaktadır. Aksine, bazı durumlarda
artırabilmektedir.
47
 Bağımsızlık, demokratik hesap verebilirlikle beraber yönetişim
problemlerine de neden olabilir. Ġyi bir düzenleme sadece iyi bir teknik
çözüm bulmak değildir, aynı zamanda bu düzenlemelerin hayata
geçirilecekleri siyasi, ekonomik ve sosyal ortamı da göz önünde
bulundurmaktır. Esasen, idari sistemde hiçbir kurumun tam
bağımsızlığı söz konusu değildir. Düzenleyicilerin bağımsızlığı yetersiz
tanımlanır ve tasarlanırsa demokratik sistemin denetiminin dıĢında kalıp,
hesap vermeyen bir konuma gelebilirler. Düzenleme gibi hayli karmaĢık
ve uzmanlık gerektiren bir faaliyet, çeĢitli denetim araçlannı birarada
kullanmak suretiyle izlenmeli ve süreç politik olarak hesap verebilir
kılınmalıdır. Bu çerçevede Majone (1996b), "yasama ve idarenin titiz
gözetimi, usule iliĢkin ayrıntılı düzenlemeler, kamuoyunun katılımı ve en
önemlisi esaslı bir yargısal denetim"in birarada yürütülmesi gerektiğine
dikkat çekmektedir. Scott (1999), AB ve çoğu OECD ülkesinde
düzenlemelerin hesap verebilirlik boyutunun ihmal edildiğini
belirtmektedir. Aynı ihmal, BDK'ların Türkiye uygulamasında da
geçerlidir (Emek,2002a, s.64-66).
Son dönemlerde siyasal iktidarların sadece bir yönetim olgusu içermeyip,
aynı zamanda da iktidar kullanımının belirli bir üslup içermesi gerektiği fikrinin
genel kabul görmesiyle birlikte, BDK‟ların da bağlantılı bulunduğu “yönetiĢim”
(governance) kavramına değinmek yararlı olacaktır.
1.8. YönetiĢim (Governance) Kavramı
YönetiĢim; temel olarak, bir faaliyetin amaçlanan neticelere ulaĢmak
amacıyla bir takım araçlar tarafından kontrol edilmesi olarak tanımlanabilir.
GünüğBu kavram, sadece bölgesel bir topluluğun yaĢamsal faaliyetlerini
düzenleyen ve kontrol altında tutan devlet kurumları ile tanımlanmak yerine ,
daha geniĢ anlamda kamu-özel sektör, devlet-sivil toplum, ulusal-uluslararası
kurumlar ve bunların uygulamalarınca yerine getirilen bir fonksiyon olarak
algılanmaktadır (Akalın,2001, s.65-66).
48
1997 Asya Krizi, uluslararası finansal çevreler için büyük bir sürpriz
olmasının yanı sıra finansal serbestleĢmenin, küresel sistemin kendi sürekliliğini
sağlayabilme yeteneğinin, iyiden iyiye sorgulandığı bir sürecin baĢlamasına
neden oldu. Bu süreçte baĢta ABD olmak üzere merkez ülkelerin bir çoğu, sözü
edilen krizlerin temel nedeni olarak gösterilen sermaye hareketlerini Ģiddetli bir
Ģekilde savunarak, suçu yükselen piyasa ekonomilerindeki “kötü uygulamalara”
atmıĢtı. Bugünlerde egemen iktisat söylemi, “geliĢmekte olan ülkeler” yerine
daha çok “yükselen piyasalar” (emerging markets) terimini kullanmayi tercih
etmektedir. “Ġyi yönetiĢim” (good governance) sloganı da yine aynı süreçte
kurumsal geliĢme ve kalkınma sorunu üzerine yürütülmekte olan tartıĢmalarda
merkezi bir rol oynamaya baĢladı. Bu kavram, kamunun yakından ilgilendiği
konularla ilgili iktidarın nasıl kullanılması gerektiği, siyasal kararların nasıl ve
neden alınması gerektiği ile ilgili kurum, süreç ve gelenekleri de dikkate alarak
sorumlu ve duyarlı bir Ģekilde güç kullanımı olarak göze çarpmaktadır (Langseth
ve Simpkins,1996,s.8).
Burada fiyatların “doğru belirlenmesi”nin (get the prices right) koĢulu olan
piyasa mekanizmasına duyulan saf güvenin yanında, “iyi politikaların” önemine
de vurgu yapılmaktaydı (Chang 2002; 69). Kimilerine göre bu, açıkça devletin
iktisadi alanda içsel bir değiĢken olduğunun kabul edilmesi anlamına
gelmekteydi. Yani, klasik politik iktisadın doğuĢundan bu yana egemen olan
iktisadi söylemde iktisat ve siyaset arasında koparılmıĢ olan bağlantı, yeniden
kuruluyordu.
Bu yaklaĢım çok uzun yıllar boyunca devleti, sermaye birikimi ve kaynak
dağılımı süreçlerinin tamamen dıĢında, tarih dıĢı ve sınıflar üstü bir kategoride
ve ortak yararlar doğrultusunda örgütlenmiĢ bir kurum olarak ele alan; devleti,
toplum adına toplumdan bağımsız Ģekilde hareket eden bir güç merkezi
konumuna indirgeyen analizlerin ya da manipülasyonların yeni bir aĢamasında
bulunduğumuzun göstergesi olmaktadır. Sözünü edilen bu aĢamada ise devlet,
klasik politik iktisat retoriğinin belirttiği üzere, artık piyasaların karĢısında
olmaktan çıkarılmaktadır. Kısacası, “piyasa ve devlet” ikilemi rasyonelini
yitirmektedir (Peker,1996, s.31).
49
Katılımcı demokrasinin geliĢmiĢ bir aĢaması olarak nitelendirilebilecek
"yönetiĢim" (governance) kavramı, birçok farklı biçimde tanımlanmakla birlikte,
anlamsal olarak, "karĢılıklı yönetim," "etkileĢim içinde yönetim" tarzında
konumlanmakta olup, bu açıdan, "sivil toplum" ve "özyönetim" (autonomy / selfmanagement)
kavramlarının geliĢimiyle yakından ilintilidir.
Etkin yönetiĢimin uygulanmasını mümkün kılacak ve bunun yanı sıra
ekonomi ve ahlaki açıdan olumsuzluklar yaratan yozlaĢmanın önüne
geçebilecek bir devlet yapısı oluĢturmak için Ģu önerilerin hayata geçirilmesi
önemli bir ilerleme sağlayacaktır (Güvel,1998, s.35);
 Devletin ekonomi içindeki yerinin optimize edilmesi,
 Merkeziyetçi yönetsel yapıların sınırlandırılması,
 Sivil toplum örgütleri tarafından kamuoyu oluĢturulması,
 Ekonominin politizasyonunun önlenmesi
 Bürokrasiyi arttıran sebeplerin ortadan kaldırılması,
 Yasal yaptırımların ağırlaĢtırılması, yasaların etkinliğinin
arttırılması ve adalet mekanizmasının hızlandırılması.
1970'lerin siyasi yaĢama katkısı olan ve sivil toplumun etkin politik katılımı
üzerinde temellenen "özyönetim" yaklaĢımından doğrudan beslenen
"yönetiĢim", liberal demokrasinin çoğulculuk anlayıĢından farklı olarak, çok daha
etkileĢimli bir yönetim organizasyonu olarak karĢımıza çıkmaktadır. Katılımcı
politikalarla toplum içerisinde en kapsamlı konsensusu sağlayacak topluluk
merkezli bir yönetim anlayıĢını sağlamayı hedefleyen "yönetiĢim" kavramı;
özyönetim yaklaĢımının "demokrasinin etkinleĢtirilmesi" idealini daha da ileriye
taĢımaktadır.
Liberal ekonominin küreselleĢmesi süreci içerisinde, ulus-devlet kriziyle
birlikte ortaya çıkan, devletin küçülerek etkinleĢmesine yönelik talep ve
modeller, yönetiĢim anlayıĢının geliĢiminde de önemli bir rol oynamıĢtır. Bu
açıdan yönetiĢim kavramı, ekonominin küreselleĢmesi süreciyle de bağlantılı bir
geliĢme yaĢamıĢtır. "Yönetim sanatı" nın temelinde bilgi, özellikle de ekonomi
politika bilgisi vardır. Ulus-devletleri ortaya çıkaran süreçte de, devletin, artık
50
üzerini kapladığı topraktan çok, bu toprak üzerinde yaĢayan nüfusun, bu nüfus
içerisindeki ekonomik-politik iliĢkilerin bilgisini yönetimin hizmetine vermesi
önemli bir rol oynamıĢtır. KüreselleĢme süreci içerisinde bu ekonomik-politik
iliĢkiler bilgisinin giderek artan bir biçimde paylaĢıma açılması ise, aynı ulusdevletlerin
egemenlik alanını daraltmıĢtır; çünkü bilginin paylaĢımı, iktidarın
paylaĢımıdır.
Ulus-devletlerin önünde, ellerindeki devasa bilgi kompleksini paylaĢıma
açmaktan baĢka çıkar yol bulunmamaktadır. Çünkü bir yanda uluslararası
iliĢkiler ve küresel ekonomi, diğer yanda da toplumsal dinamikler giderek daha
çok bilgi paylaĢımı üzerinde temellenmekte, bu bağlamda bilgi paylaĢımı
yönetebilirliğin ölçütü haline gelmektedir. Bilginin, yani iktidarın paylaĢımı,
katılımcı demokrasinin de temellerinden birini oluĢturmaktadır. YurttaĢlara ve
sivil toplum kuruluĢlarına kamu bilgilerine eriĢim hakkı tanınmaksızın, ne
demokratik katılımdan, ne de kamu yönetiminin saydamlığından söz edilemez.
Katılımsız ve kapalı bir yönetimin ise, totaliter zihniyete, yolsuzluk iliĢkilerine,
aĢırı merkeziyetçilikten dolayı tıkanan bir kamu yönetimine yol açtığı açıktır. Bu
yüzden, kamu bilgilerine eriĢim hakkını koruma altına alacak yasal
düzenlemeler, özellikle de "Bilgi Özgürlüğü" ya da daha açık bir ifadeyle "Bilgiye
EriĢim Özgürlüğü Yasası", yönetiĢimin sağlıklı bir biçimde hayata geçirilmesi
için gerekli hukuksal altyapının en önemli boyutlarından birini ve ilkesel
önceliğini oluĢturmaktadır. YönetiĢim, ulusal ölçekte katılımcı ve etkin bir
demokrasi ile sürdürülebilir kalkınmanın birlikteliğini ifade ederken, küresel
ölçekte ise etkileĢimli bir ağ iliĢkisi içinde bir yandan maksimum katma değer ve
verimlilik yaratırken, öte yandan evrensel demokratik standartlara uygun bir
uluslararası iliĢkiler yönetimini ifade etmektedir.
YönetiĢim, yönetim süreci içerisinde yer alan tüm tarafların konsensusu
üzerinde temellenmiĢ kuralların, yine bu tarafların sürece etkin katılımıyla
uygulanabilir olması anlamına da gelmektedir. Bu açıdan bakıldığında,
yönetiĢimin "kuralsızlık" yada "gevĢek yönetim" olarak algılanamayacağı açıktır;
tersine, kavramın içeriğini oluĢturan politik ve ekonomik boyutlarının birlikteliği,
yönetiĢim mekanizmasını "katılımcılık," "ortaklık," "paydaşlık," "etkililik,"
"verimlilik" ve "sürdürülebilirlik" gibi değerlerle iliĢkilendirmektedir.
51
Avrupa Birliği, yönetiĢim ilkelerini Ģöyle belirlemiĢtir:
Saydamlık ; yönetim iĢlemlerinin halka açık olması, kamu kesiminin
saydamlığının sağlanması, kurumların çalıĢmalarına katılımın ve yönetimde
kullanılan dilin sade olması gerekir. Yasa, yönetmelik ve tüzüklerin hem çok
sayıda olması, hemde karmaĢık olması, bunlar hazırlanırken ilgili tarafların
katılımının sağlanmaması ülkemizdeki en önemli eksikliklerdir.
Vatandaşlara karşı sorumluluk ve hesap verme yükümlülüğü; siyasal, idari,
mali ve hukuki hesap sorma yollarının açık tutulması gerekir. Kamu mali
sisteminin uluslararası normlara uygun olarak denetiminin sağlanması, idari
açıdan bağımsız yolsuzlukla mücadele biriminin oluĢturulması gerekir.
Katılımcılık; sadece seçimlerde oy verme ile yapılan katılım yetersizdir.Sivil
toplum kuruluĢlarının ve basının katkısı ile katılım artmaktadır.
Adem-i merkeziyetçilik ; merkezi olmayan uygulama sisteminin sağlanması
gerekir. Merkezi yönetimin idari vesayet yetkisinin daraltılması yerelliği
güçlendirecektir.
Avrupa Birliği tarafından, “Avrupa YönetiĢimi”, vatandaĢlar tarafından
Avrupa Birliğine verilen gücün kullanımında daha fazla açıklık ve katılım, hesap
verebilirlik, etkinlik, tutarlılık olarak tanımlanmaktadır. YönetiĢim,
yabancılaĢmayı önlemek, karmaĢık ve anlaĢılması güç bir yapıya sahip olan
Avrupa Birliğini etkin, vatandaĢlarına yakın ve anlaĢılabilir kılmak, Avrupa
Birliği‟nin meĢruiyeti için politikaların yukarıdan belirlenip uygulanması yerine,
sürekli ve karĢılıklı etkileĢimin geçerli olduğu bir sistem kurmak olarak
belirlenmiĢtir.
Bugün birçok ülkede devlet, hukukun üstünlüğü ve katılımcı demokrasi
ilkeleri etrafında meĢru bir yönetim, istikrarlı ve güvenilir siyasi kurumlar,
sorumlu ve hesap verebilir bir bürokrasi ve iĢleyen bir piyasa ekonomisini
sağlamak üzere yeniden yapılandırılmaktadır. Gerek Avrupa Birliği üyeliği için
gerekse uluslararası bir aktör olabilmemiz için mutlaka iyi yönetiĢimi hayata
52
geçirmemiz gerekir. Temsil, katılım ve denetim demokrasi için gereken ilkeler
olduğuna göre, halkın temsilcilerini seçme özgürlüğünün bulunduğu, yönetime
aktif olarak katılabildiği ve temsilcilerinin karar ve eylemlerini denetleyebildiği iyi
yönetiĢim, aynı zamanda iyi bir demokrasi uygulamasıdır.
HiyerarĢiye dayanan geleneksel yönetim anlayıĢının sorgulanması
sonucunda doğan yönetiĢim anlayıĢı çerçevesinde iyi yönetiĢimin özellikleri Ģu
Ģekilde sıralanabilir:
- YurttaĢı, yönetimde etkili kılmak,
- Yerel yönetimleri ve adem-i merkeziyeti güçlendirmek,
- Kültürel çoğulculuğa saygıyı ve farklılıklara hoĢgörüyü geliĢtirmek,
- Otoriter yönetim uygulamalarından katılımcı yönetim biçimlerine geçmek,
- Cinsiyetler ve gelir grupları arasındaki farkı kapatmak,
- Hesap sorulabilmesini sağlamak,
- Kamu yönetiminde açıklığı ve saydamlığı sağlamak.
53
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
AB ÜLKELERĠNDEKĠ BAĞIMSIZ DÜZENLEYĠCĠ VE DENETLEYĠCĠ
KURUMLAR VE UYGULAMALARI
2.1. AB Ülkelerindeki BDK’ların Genel Bir Değerlendirmesi
Düzenleyici kurum uygulamaları ile ilgili Kıta Avrupası'ndaki deneyimi iki
farklı düzlemde değerlendirmek gerekmektedir. Bağımsız düzenleyici kurum
olgusu genel olarak Avrupa'daki sosyal ve hukuki yapıya yabancı bir olgudur.
Ancak, gerek AB entegrasyon süreci, gerek AB ülke ekonomilerinin de
küreselleĢmeden etkilenmesi, bağımsız düzenleyici kurumları AB gündemine
getirmiĢtir. AB düzeyinde faaliyet gösteren bağımsız düzenleyici kurumlar, üye
ülkelerin tümünü ilgilendiren konularda yürütme erki olan AB Komisyonu‟nun bir
taraftan iĢ yükünü azaltırken, diğer taraftan da yürütmeden görece bağımsız bir
yapı olarak bu tür kurumların bütün yararlarından faydalanılmasını getirmektedir.
AB düzeyinde faaliyet gösteren düzenleyici kurumların özelliği, ekonominin
sektörleri ile ilgili değil, sağlık, eğitim, kültür gibi sosyal alanlarla ilgili olmalarıdır.
Ekonomik sektörlerle ilgili düzenleyici kurumlar ise üye ülkelerde hızla
artmaktadır. Birçok üye ülke, ekonomik sektörleri ilgilendiren ve uygulamasını her
ülkenin kendisinin yapması gereken AB düzenleme ve direktiflerini bağımsız
düzenleyici kurumlar aracılığıyla hayata geçirmektedir. Gerek AB içinden, gerek
AB dıĢından yabancı yatırımları ülkelerindeki sektörlere çekmek için, ilgili
sektörleri saydam ve bağımsız bir Ģekilde düzenleyecek düzenleyici kurumlar
tercih edilmektedir (Majone,1996a).
AB ülkelerindeki düzenleyici kurum örneklerine bakıldığında, kamu yönetimi
gelenekleri ile hukuk sistemlerinin ABD ve Ġngiltere'den farklı olmasının izdüĢümü
kolayca fark edilmektedir. Fransa ve Ġtalya'daki merkeziyetçi kamu yönetimi
yapısı ve bu ülkelerdeki kamu hukuku anlayıĢı, bağımsız düzenleyici kurum
54
oluĢturmaya elveriĢli olmamasına rağmen, her ikisinde de bu kurumlar kurulmuĢ
ve çalıĢmaktadır. Fransa'daki düzenleyici kurumların hem bağımsızlık özellikleri
sınırlıdır, hem de üzerinde bağımsız olarak karar verme yetkileri olan konuların
kapsamı dardır. Ġtalya'daki bağımsız düzenleyici kurumlar ise, en azından kağıt
üzerinde, bağımsızlık özellikleri ve yetkileri bakımından ABD ve Ġngiltere'dekilere
daha çok benzemektedir. Benzer kamu yönelimi ve hukuk anlayıĢları olmasına
rağmen, Fransa ve Ġtalya'da farklı bağımsız düzenleyici kurum uygulamaları
görülmesi ilginçtir.
Bu konuda iki ülke arasındaki farkın Fransa'nın Ġtalya'ya göre çok daha
baĢarılı ve etkin bir kamu yönetimi olmasından kaynaklandığı söylenebilir.
Ġtalya'daki kamu yönetiminin baĢarısız ve verimsiz çalıĢması, bu nedenle ortaya
çıkan taahhüt zaafını azaltarak özel sektör yatırımlarını ülkeye çekebilmek için,
ilgili sektörlerin düzenlenmesini bağımsız düzenleyici kurumlara bırakmayı
getirmiĢ gözükmektedir. Kamu yönetimi yapısı ve performansı açısından Ġtalya ile
benzerlikleri çok fazla olan Türkiye için Ġtalya, üzerinde durulması gereken bir
örnektir.
ABD ve Ġngiltere‟deki bağımsız düzenleme kurumlarının çeĢitli sektörlerin
düzenlenmesinde etkin bir biçimde ve baĢarıyla rol almalarının görülmesi, diğer
ülkelerde de uyarlanarak kullanılmalarını gündeme taĢımıĢtır. 1990‟ların
baĢlarından bu yana AB de bu yöndeki geliĢmelere ayak uydurma sürecine
girmiĢtir. Gerek AB düzeyindeki bazı uygulamalarda, gerekse üye ülkelerde
birçok sektörün düzenlenmesi için bağımsız kurumlar gündeme gelmeye
baĢlamıĢtır. Halen AB düzeyinde faaliyet göstermekte olan 13 adet bağımsız
düzenleyici kurum mevcuttur. Ġlki 1975 yılında kurulmuĢ olan bu kurumlara en
son Ekim 2002‟de faaliyete geçen “Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi” katılmıĢtır.
AB düzeyinde faaliyet gösteren bağımsız kurumlar hakkındaki önemli
bilgilerden bazıları Tablo 1.‟de sunulmuĢtur. Organizasyon yapıları benzemekle
birlikte, ilgili oldukları alanın nitelikleri ve yönetim kurullarının yapısı itibariyle
aralarında önemli farklılıklar bulunmaktadır (Zenginobuz, 2002).
55
Tablo. 1. AB Düzeyinde Faaliyet Gösteren Bağımsız Kurumlar
KURUM KURUM MERKEZİ
KURULUŞ
TARİHİ
GÖREVİ
KARAR
ALMA
YETKİSİ
KURUM BAŞKANI
ATANMASI
YÖNETİM
KURULU YAPISI
Avrupa Mesleki Eğitimi
GeliĢtirme
Merkezi
(European Centre for the
Development of
Vocational Training-
CEDEFOP)
Selanik 1975
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
Kurul’un kendi içinden
gösterdiği adaylar
arasından AB
Komisyonu tarafından
48 üye: Her Üye
Ülkeden 1, işçi ve
işveren
sendikalarından 30,
AB Komisyonu
tarafından 3
Avrupa YaĢam ve
ÇalıĢma KoĢullarını
GeliĢtirme Vakfı
(European Foundation
for the Improvement of
Living and Working
Conditions)
Dublin 1975
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
Kurul’un kendi içinden
gösterdiği adaylar
arasından AB
Komisyonu tarafından
48 üye: Her Üye
Ülkeden 1, işçi ve
işveren
sendikalarından 30,
AB Komisyonu
tarafından 3
Avrupa Çevre
Kurumu (European
Environment Agency)
Kopenhag 1990
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
19 üye: Her Üye
Ülkeden 1, Avrupa
Parlamentosu 2,
AB Komisyonu 2
Avrupa Mesleki
Eğitim Vakfı
(European Vocational
Training Foundation)
Torino 1990
Bilgi toplama ,
Bilgi sağlama,
Program
yürütme
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
Tarafından
17 üye: Her Üye
Ülkeden 1, AB
Komisyonu 2
Avrupa UyuĢturucu ve
UyuĢturucu
Bağımlılığını Ġzleme
Merkezi (European
Monitoring Centre for
Drugs and Drug
Addiction)
Lizbon 1993
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
19 üye: Her Üye
Ülkeden 1, Avrupa
Parlamentosu 2,
AB Komisyonu 2
Avrupa Tıbbi Ürünleri
Değerlendirme
Kurumu
(European Agency for
Medicinal Products)
Londra 1993 Düzenleme Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
34 üye: Her Üye
Ülkeden 2, Avrupa
Parlamentosu 2,
AB Komisyonu 2
Ġç Pazarda
Uyumluluk Dairesi
(Office for Internal
Market)
Alicante 1993 Düzenleme Var
Kurul’un kendi içinden
gösterdiği adaylar
arasından Bakanlar
Konseyi tarafından
16 üye: Her Üye
Ülkeden 1,
AB Komisyonu 1
Avrupa ĠĢ Güvenliği
ve Sağlığı Kurumu
(European Agency for
Safety and Health at
Work)
Bilbao 1994
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
48 üye: Her Üye
Ülkeden 1, ilgili
meslek dalı
sendikalarından 30,
AB Komisyonu
tarafından 3
Topluluk Bitki
ÇeĢitliliği Dairesi
(Community Plant
Variety Office)
Angers 1994 Düzenleme Var
AB Komisyonu’nun
Yürütme Kurulu’na
danışarak gösterdiği
adaylar arasından
Bakanlar Konseyi
tarafından
16 üye: Her Üye
Ülkeden 1,
AB Komisyonu 1
56
Avrupa Irkçılık ve
Yabancı
DüĢmanlığını Ġzleme
Merkezi (European
Monitoring Centre on
Racism and
Xenophobia)
Viyana 1997
Bilgi toplama ve
Bilgi sağlama
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
18 üye: Her Üye
Ülkeden 1, Avrupa
Parlamentosu 1
AB Komisyonu
1,Avrupa Konseyi 1
Avrupa Birliği
Organları Ġçin
Tercüme Ofisi
(Translation Centre for
the Bodles of the
European Union)
Lüksemburg 1994 İdari Destek Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
33 üye: Her Üye
Ülkeden 1,
AB Komisyonu
2,Merkezle anlaşma
yapan her kurum 1
Avrupa Yeniden ĠnĢa
Kurumu
(European Agency for
Reconstruction)
Selanik 1999
Program
yürütme
Var
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
17 üye: Her Üye
Ülkeden 1,
AB Komisyonu 2
Avrupa Gıda
Güvenliği Otoritesi
(European Food Safety
Authority)
Brüksel 2002
Bilgi toplama ,
Bilgi sağlama,
Program
yürütme
Yok
AB Komisyonu’nun
Teklifi üzerine
Yönetim Kurulu
tarafından
16 üye: Bakanlar
Konseyi 4, Avrupa
Parlamentosu 4, AB
Komisyonu
4,tüketici ve sanayi
kesimi temsilcisi 4
Kaynak: “Establishing a Framework for Decision-Making Regulatory Agencies,White Paper on Governance, Report by Working
Group 3a(<europea.eu.int/comm/governance/areas/group6/report_en.pdf>).
AB düzeyinde faaliyet gösteren düzenleyici kurumlar kamu kurumu niteliği
taĢıyan bağımsız yapılar olarak kurgulanmıĢlardır. AB'ye temel teĢkil eden
antlaĢmalarla kurulmuĢ olan Avrupa Adalet Mahkemesi ( European Court of
Justice), Avrupa Merkez Bankası ( European Central Bank) ve Avrupa Yatırım
Bankası ( European Investment Bank) gibi AB kurumlarından farklı olarak,
Avrupa Konseyi tarafından çıkarılan yönetmelik ve benzeri ikincil mevzuat yolu ile
kurulmuĢlardır, Ayrı tüzel kiĢilikleri olan bu kurumların, çoğunlukla kamuyu
yakından ilgilendiren bilimsel ve teknik uzmanlık gerektiren konuları izlemek ve
bu konularda kamuoyunu aydınlatmakla görevli oldukları görülmektedir
(Laudati,1996).
Avrupa'da kurumların kuruluĢ amacı, her türlü iĢin AB Komisyonu
tarafından yapıldığı merkezi bürokratik yapının getirdiği zorlukları aĢmaya hizmet
edecek Ģekilde, AB idari yapısında daha özerk, daha esnek birimler oluĢturmak
olarak özetlenebilir. Bu yolla üye devletlerin yönetime daha fazla katılması,
Avrupa yurttaĢlarının ihtiyaçlarının daha doğrudan göz önüne alınması da
hedeflenmiĢtir.
57
Avrupa kurumlarının temel yapısına baktığımızda Ģu özellikleri görüyoruz:
(i) ilgili oldukları alanlar, özel uzmanlık gerektiren bilimsel ve teknik alanlar ve
bazı özel yönetim fonksiyonları ile sınırlıdır; (ii) üyelerinin çoğunluğu üye devlet
temsilcileri olan Yürütme Kurulları, kurumların faaliyet ilkelerini verilen yetkiler
ıĢığında belirlemekte ve sağlanan bütçe kaynakları çerçevesinde çeĢitli
programlar yürütülmesine karar verebilmektedir; (iii) Kurum BaĢkanı çoğunlukla
Yönetim Kurulu'nun içinden ve Yönetim Kurulu'nun kendisi tarafından seçilmekte
ve BaĢkan kurumun tüm faaliyetlerinden birinci derecede sorumlu olmaktadır;
(iv) Yönetim Kurulları kurumun kendi iĢleyiĢ ilkelerini belirleyebilmekte, diğer
taraftan çalıĢanlar genel AB yönetmeliklerine göre istihdam edilmekte,
kurumların bütçesi genel AB bütçesi içinde yer almakta, denetimleri de AB
Komisyonu'nu tarafından yapılmaktadır. AB Komisyonu'nun bu kurumlarla
doğrudan bir iliĢkisi olmamakla beraber, Yönetim Kurullarında yer alan
temsilcileri yoluyla yetkilerini kullanması söz konusudur (Buigues ve diğerleri,
2001).
Tablo 1.'e bakıldığında, Avrupa kurumlarının sorumluluk ve özerklik
sınırlarının iyi çizilmediği görülmektedir. Ayrıca, kurumların hesap verebilirlikleri
de açıkça belirlenmemiĢtir. Her üye devletin birer temsilci gönderdiği yönetim
kurullarının yapısı karmaĢık ve hantaldır. Bütçe ve idari konularda diğer AB
kurumlarına ve özellikle AB Komisyonuna bağımlı olmaları özerkliklerini etkin bir
Ģekilde kullanmalarını engelleyecek hususlar olarak görülmektedir (Majone
,1996c).
AB'ye bir bütün olarak baktığımızda, altyapı ve ekonominin diğer
sektörlerinde ABD ve Ġngiltere'deki örneklerine benzer fonksiyonlar yüklenmiĢ,
bağımsız düzenleyici kurumların olmadığını görüyoruz. Ülkelerin birbirine
bağlanmasında teknik ve ekonomik gereklilikler bulunan elektrik ve
telekomünikasyon gibi ağ endüstrilerinde belirgin bir Ģekilde ortaya çıkan Avrupa
düzeyinde düzenleme yapma gerekliliği, Avrupa Rekabet Otoritesi, Avrupa Enerji
Kurulu gibi kurulların oluĢturulmasını gündeme getirmiĢ ve bu konuda yoğun
tartıĢmalar yapılmıĢtır. Ancak, AB'nin kuruluĢ özellikleri ve kurumsal geliĢiminin
baĢka çözüm yollarını gerekli kıldığı görülmektedir.
58
Ekonomik düzenleme adı altında söz edilebilecek ve doğrudan AB
düzeyinde yürütülen tek faaliyet, AB Komisyonu'nun bir dairesi olan DG 4
tarafından yürütülen, AB rekabet yasalarının uygulanmasıdır. Diğer alanlarda,
özellikle ulusal altyapı sektörlerinin rekabete açılması ve birbirleriyle uyum ve
eĢgüdümlerinin sağlanması konusunda, AB'nin kendine özgü yapısını yansıtan
karmaĢık yöntem ve uygulamalar yapılmaktadır.
Roma AntlaĢması'nın 86'ıncı maddesi ulusal piyasaların diğer üye ülkelerin
rekabetine açılması hususunda, 95'inci maddesi ise üye ülkelerin
uygulamalarında uyum sağlanması hususunda, AB'ye karar alma ve yaptırım
uygulama yetkisi vermektedir. AB Komisyonu aracılığıyla kullanılan bu yetki,
uygulamada üç farklı yöntem aracılığıyla hayata geçirilmektedir. Yasa gücünde
olan AB düzenlemelerinin (regulations) doğrudan üye ülkeler tarafından
uygulanması gerekmektedir ve üye ülke mahkemelerinin kararları üzerinde
bağlayıcıdır. Direktifler (directives), ulusal yasalarda uyulması gereken çerçeveyi
çizmekte; ardından üye ülkelerin bu çerçeve içinde çıkardıkları uygulama
yasaları yoluyla istenen düzenlemeler hayata geçirilmektedir. Diğer iki yönteme
göre çok daha çabuk olan, ama uygulama zorunluluğu bulunmayan tavsiyeler
(recommendations) yoluyla ise, bazı konularda eĢgüdüm sağlanabilmektedir.
Üye ülkelerin mahkemelerini doğrudan bağlayan düzenlemeler yoluyla
alınan kararlar, politika uygulamaları arasındaki farklılıkları en aza indiren yöntem
olmaktadır. AB düzenlemelerinin ve direktiflerinin uygulanmasından üye ülke
hükümetleri sorumludur. Düzenlemenin genel çerçevesi içinde kalındığı ve diğer
ülkelere karĢı ayrımcılık yapılmadığı sürece, üye ülkeler belli bir konuda
ekonomik kaynaklarını nasıl kullanacaklarına kendi baĢlarına karar verme
yetkisine sahiptirler. Örneğin, ulusal düzeyde bir rekabet ihlaline karĢı AB
Komisyonu'nun açtığı bir soruĢturma, ulusal rekabet otoritesinin ilgili konuyla
uygun bir Ģekilde ilgilendiğinin anlaĢıldığı noktada bitmektedir.
Düzenleyici yetkilerin kullanılması hususunda AB Komisyonu ile üye ülkeler
arasındaki iĢbölümü büyük ölçüde “Meroni Doktrini” çerçevesinde
gerçekleĢmektedir. Bu doktrine göre, AB Komisyonu kendisine AB AntlaĢmaları
yoluyla delege edilmiĢ yetkilerini tüzel kiĢiliği olan baĢka organlara
59
devredememektedir. Bu tür bir yetki devri, ancak yetki devri yapılan konunun çok
açık ve net olarak belirtildiği, uygulamanın yetki devreden birim tarafından açık
ve objektif kriterlere göre sürekli denetlenebildiği özel durumlarda söz konusu
olabilmektedir. Ayrıca, yetki devri yapılan konunun siyasi karar içeren bir
yönünün olmaması da gerekmektedir. Meroni Doktrini; telekomünikasyon,
elektrik, doğal gaz vb. temel kamu hizmetlerinin AB düzeyinde düzenlenmesini
yerine getirmekle görevli bir düzenleyici kurum oluĢturulmasına engel
oluĢturmaktadır. Bu nedenle, AB düzeyinde uygulama yapmak için direktifler
çıkarmak ve ardından üye ülkelerin öngörülen hususları direktiflerde belirtilen
sürede ve direktiflerde çizilen çerçevenin dıĢına çıkmadan kendi yasalarına
geçirmesini beklemek gerekmektedir. Genellikle üye ülkelerden sektörlerini ayrı
bir yapı içinde düzenlemeleri beklenmekle birlikte, bu yapının bağımsız bir
düzenleyici kurum olması gerekmemektedir (Yataganas,2001).
Sözü edilen bu çerçeve, AB'de altyapı sektörlerinin düzenlenmesi
konusunda birkaç katmanlı bir rejimin ortaya çıkmasına yol açmıĢtır. AB
Komisyonu, direktiflerin üye devletler tarafından uygulanıp uygulanmadığını
izlemenin yanı sıra, sektörlerde ortaya çıkabilecek ve AB düzeyinde etkileri
olabilecek rekabet ihlallerini de izlemek görevini yürütmektedir. Ülke bazında
rekabet ihlalleri ise düzenleyici otorite ve rekabet otoritesi tarafından ve her
halükârda AB rekabet yasalarına tam uyum sağlanması koĢuluyla, AB
Komisyonu ile iĢbirliği içerisinde izlenmek durumundadır.
2.2. Ġngiltere
Bugün birçok sektörde faaliyet gösteren düzenleyici kurumları çok yetkin
kuruluĢlardır ve bu konuda diğer ülkelere örnek teĢkil etmeye devam
etmektedirler, Ġngiltere'nin bu konuda bugün için uğraĢtığı konular artık, oturmuĢ
bir BDK düzeninde kurulların daha verimli çalıĢmaları ve saydam olmaları nasıl
sağlanır, hesap verebilirliklerinde karĢılaĢılan sorunlar nasıl aĢılır gibi yeni ve
teknik sorunlardır (Vogel, 1996,s.65 -134).
60
Ġngiltere'deki düzenleyici otoritelerin yetki ve sorumlulukları bir çerçeve
yasa ile belirlenmiĢtir. Bunlar arasında, ilgili sektörde faaliyet lisansı verme
koĢullarını belirleme ve lisans verme; bazı fiyatları belirleme; sektörde faaliyet
gösteren taraflar arasında çıkabilecek bazı anlaĢmazlıklarda karar verme; sektör
faaliyetleri ile ilgili her türlü bilgiyi isteme, edinme, üretme hakkı ve yükümlülüğü;
ilgili bakanlıklara ve rekabet otoritelerine belirli konularda bilgi verme ve
danıĢmanlık yapma; hizmet kalite standartlarını belirleme ve gözetme; tüketici
Ģikayetlerini inceleme ve hatalı uygulamalarda tüketicilerin nasıl tazmin
edileceğini belirleme ve rekabet yasası çerçevesinde bazı fonksiyonları yerine
getirmek gibi konular sayılabilir. Ġngiltere örneği ile ilgili ilk gözlem, Ġngiltere'nin
değiĢik sektörlerde uyguladığı düzenleme rejimlerinin ve kurduğu düzenleyici
otoritelerin birbirlerinden farklı olabildiğidir, Ayrıca, düzenleme rejimlerinin zaman
içerisinde değiĢmesi nedeniyle düzenleyici otoriteler için en uygun yapı arayıĢı
sürekli devam etmektedir. ABD'de olduğu gibi, Ġngiltere'de de pragmatik bir
yaklaĢımla düzenleme konusu ile ilgili deneylere girmekten kaçınılmamıĢ;
uygulamaların teorik bir çerçeveye oturup oturmadığı, hukuki ve idari yapıya
Ģeklen uyup uymadığı gibi tartıĢmalar yerine, fonksiyonelliğe önem verilmiĢtir
(Vass, 2001).
Elektrik, doğal gaz, su, telekomünikasyon gibi altyapı sektörlerindeki
düzenleyici otoriteler, Ġngiltere'de 1980'li yıllarda baĢlayarak 1990'larda da
devam eden ve kamunun ticari alanlarda üretim yapmasına ve hizmet
sunmasına son vermeyi hedefleyen özelleĢtirmeler sonrasında ortaya
çıkmıĢlardır. Altyapı sektörlerinde daha önce faaliyet gösteren kamu tekellerinin
özel mülkiyete devredilmesinin ardından ve özel tekellerin düzenlenmesi
gereğinden hareketle, Ġngiliz Hükümeti her bir altyapı sektörü için ayrı bir
düzenleyici otorite oluĢturmuĢtur. On beĢ yıla yaklaĢan uygulamalardan sonra
2000'li yıllara yaklaĢılırken, her sektör için ayrı bir düzenleyici otorite gerekip
gerekmediği, özellikle teknolojik geliĢmelerin birbiri ile bağlantılı kıldığı elektrik ve
doğalgaz, telekomünikasyon ve medya gibi sektörlerin aynı çatı altında
düzenlemeye tabi tutulması gerektiği gibi hususlar tartıĢılmaya baĢlanmıĢtır
(OECD, 2002).
61
Ġngiliz Hükümeti'nin 2000 yılında yaptırdığı kapsamlı bir incelemeden sonra,
elektrik sektörü ile doğal gaz sektörünü düzenleyen bağımsız kurumlar
birleĢtirilerek yeni ve değiĢik bir yapı altında her iki sektörü de düzenlemek üzere
oluĢturulan bağımsız kuruma bağlanmıĢlardır. Telekomünikasyon ve su
sektörlerini düzenleyen bağımsız kurumların yapıları ve fonksiyonları ise
değiĢtirilmemiĢtir. Ġngiliz Hükümetinin 2001 yılında aldığı bir karar ile de
telekomünikasyon ve radyo/televizyon yayın sektörlerinin yeni bir düzenleyici
otorite altında en geç 2003 yılı baĢına kadar birleĢtirilmelerine karar verilmiĢtir
(OECD,2002).
Ġngiltere'deki bazı bağımsız düzenleyici kurumlar, yerlerini aldıkları eski
otoriteler ile karĢılaĢtırıldığında, yeni düzenleyici otoritelerin yapısal bakımdan
benzerlik ve farklılık gösterdikleri noktalara aĢağıda değinilecektir.
2.2.1. Finansal Hizmetler Otoritesi (Financial Services Authority -FSA)
2000 yılında çıkarılan bir yasayla kurulan, mevduat, sigorta ve menkul kıymet
yatırım sektörlerini aynı çatı altında düzenlemekle görevlendirilen FSA,
faaliyetlerine 2001 yılında baĢlamıĢtır. Bağımsız bir kurum olarak oluĢturulan
FSA'nın harcamaları ilgili sektörlerdeki Ģirketlerden alınan katkı payları ile
karĢılanmaktadır. FSA, faaliyetleri ile ilgili olarak her yıl Hazine Bakanlığı'na
sunulmak üzere bir rapor hazırlamakta, Hazine Bakanlığı da bu raporu
Parlamento'ya sunmaktadır.
FSA'nın yönetim organı, tümü Hazine Bakanlığı tarafından atanan 15 kiĢilik
bir kuruldur. Kurulun, BaĢkan dahil olmak üzere, dört üyesi tam zamanlı idari
görev yapmakta, 11 üye ise kurum dıĢından olmaktadır. Kurum dıĢından olan
üyeler ayrı bir komite olarak FSA'nın faaliyetlerinde verimlilik ilkelerine uymasını,
mali denetim mekanizmalarının uygun Ģekilde iĢlemesini gözetmek ve
denetlemekle görevlidir. Kurulun idari görev yapan üyelerinin maaĢlarını 11 kiĢilik
bu alt komite belirlemektedir. FSA, ilgili olduğu alanda faaliyet lisansı vermek,
standartları belirlemek, standartlara uyulmasını denetlemek, gerektiğinde
yaptırım uygulamak gibi yetki ve görevlerinin yanı sıra, bağımsız bir organ
62
olarak oluĢturduğu Finansal Ombudsman Hizmetleri (The Financial
Ombudsman Services) aracılığıyla her türlü tüketici Ģikayetinde Ģikayete konu
kuruluĢla tüketiciler arasındaki uyuĢmazlıkları yasal sürece gitmeden çözmeye
çalıĢmaktadır.
Faaliyetleri ile ilgili hesap verme açısından, FSA'nın aldığı kararların
rekabetle ilgili olanları için Rekabet Komisyonu'na ve Adil Ticaret Dairesi'ne (Office
of Fair Trade - OFT) baĢvurma imkanı bulunmaktadır. FSA, mali ve idari açıdan
Hazine Bakanlığı'nın gözetiminde bulunmaktadır. FSA bünyesinde oluĢturulmuĢ
bulunan ayrı bir Ģikayet birimi aracılığıyla finansal kurumların ve tüketicilerin
FSA'nın karar ve faaliyetleri ile ilgili Ģikayetleri değerlendirilmektedir. Ayrıca, FSA
biri tüketicilerden diğeri de sektör temsilcilerinden oluĢan iki ayrı bağımsız komite
yolu ile faaliyetleri hakkında ilgili tarafların görüĢ ve önerilerini almaktadır. Bu
komitelerin önerilerini aynen uygulamak zorunluluğu bulunmamakla birlikte, FSA
neden aynı görüĢte olmadığını yazılı olarak belirtmek zorundadır. Ayrıca, bazı
durumlarda FSA'nın yaptığı düzenlemeler ve getirdiği yaptırımlar hakkında FSA ile
ilgili Ģirket arasındaki anlaĢmazlıkları sonuca bağlamak üzere Hazine Bakanlığı
bünyesinde yer alan Finansal Hizmetler ve Piyasalar Mahkemesi de (The
Financial Services and Markets Tribunal) kurulmuĢ bulunmaktadır (FSA, 1997,
http://www.fsa.gov.uk/Pages/Library
/Communication/Speeches/1997/SP02.shtm, EriĢim Tarihi:20 ġubat 2004).
2.2.2. Gaz ve Elektrik Piyasaları Ġdaresi (The Office of Gas and Electricity
Market -OFGEM)
1999 yılında elektrik sektörünü düzenleyen OFFER ile doğal gaz sektörünü
düzenleyen OFGAS'ın birleĢtirilmesi ile oluĢturulan OFGEM, 2000 yılında çıkarılan
bir yasayla (The Utilities Act 2000) farklı bir yapıya büründürülmüĢtür (OPSI,
2000, http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000027.htm#aofs,
EriĢim Tarihi: 22 ġubat 2004).
Bu yasayla tek bir düzenleyicinin belirleyici olduğu yapıdan kurul yapısına
geçilmiĢtir. Bu çerçevede, OFGEM'in yönetim kurulu olarak görev yapmak üzere
Gaz ve Elektrik Piyasaları Kurulu (The Gas and Electricity Markets Authority)
63
oluĢturulmuĢtur. Toplam 11 üyeden oluĢan bu kurulun beĢ üyesi tam zamanlı
idari görev yapmakta, diğer altı üye ise idari görev üstlenmemektedir. Yasada bu
kurulun amacının, gaz ve elektrik sektörlerinin her kademesinde rekabeti
mümkün olduğu kadar teĢvik etmek suretiyle, gaz ve elektrik sektörü
tüketicilerinin menfaatlerini korumak olduğu belirtilmektedir. Aynı yasanın
getirdiği çok yeni bir uygulama ise, bu sektörlerle ilgili bağımsız olarak çalıĢacak
resmi bir tüketici konseyi kurulmasıdır.
Gaz ve Elektrik Tüketicileri Konseyi (The Gas and Electricity Consumer
Council) adlı bu kuruluĢun görevinin ülkenin farklı bölgelerindeki Ģubeleri
aracılığıyla tüketicilere sektörlerle ilgili her türlü bilgiyi sağlamak, tüketici haklarını
OFGEM nezdinde korumak ve tüketici görüĢlerini temsil etmek olması
öngörülmüĢtür.
Dokuz kiĢiden oluĢan bağımsız bir kurul yapısı altında yönetilen bu oluĢum
OFGEM'den tamamen bağımsız olarak faaliyet göstermektedir, KuruluĢ
yasasında belirtildiği Ģekilde, her yıl OFGEM ile karĢılıklı imzalanan bir protokol ile
iki kurumun iliĢkileri düzenlenmektedir. Gaz ve Elektrik Tüketicileri Konseyi'nin
faaliyetleri ile ilgili harcamalar Ġngiliz Ticaret ve Sanayi Bakanlığı'nın bütçesi içinde
yer alan kaynaklardan karĢılanmakta, Konsey faaliyetleri ve harcamaları ile ilgili
olarak bu Bakanlığa hesap vermektedir (Ofgem, 2004,http://www.ofgem.gov.uk/
ofgem/shared/template1.jsp?assortment=/aboutofgem/ourwork,EriĢim Tarihi: 22
ġubat 2004).
2.2.3. ĠletiĢim Dairesi (The Office of Communications -OFCOM)
1984 yılında telekomünikasyon sektörünü düzenlemek üzere kurulan
OFTEL, 2002 yılında oluĢturulan ĠletiĢim Dairesi'nin (Office of Communications-
OFCOM) çalıĢmaya baĢlamasıyla birlikte kapatılmıĢtır. OFCOM, içinde OFTEL'in
de olduğu iletiĢim sektörü ile ilgili beĢ değiĢik düzenleyici kurumun fonksiyonlarını
bir çatı altında toplamıĢtır. Bu kurumlar, Bağımsız Televizyon Komisyonu
(Independent Television Commission), Radyo Kurumu (The Radio Authority),
Radyo ĠletiĢim Kurumu (The Radiocommunications Agency) ve Radyo ve
64
Televizyon Yayın Standartları Komisyonu (Broadcasting Standarts
Commission)'dur. ĠletiĢim sektörünün düzenlenmesini tek bir çatı altında
toplanmakla farklı iletiĢim alt sektörleri arasındaki sinerjiye katkıda bulunacak bir
yapının hedeflendiği görülmektedir.
Ayrıca, OFCOM yalnızca iletiĢim sektörü ile ilgili ekonomik düzenlemeleri
değil, aynı zamanda yayın içeriklerini de denetlemekten sorumlu olacaktır. Bu
çerçevede, OFCOM hem Ġngiliz Kültür Bakanlığı ile, hem de Ġngiliz Ticaret
Bakanlığı ile iliĢkili olarak faaliyet gösterecektir (Ofcom, 2004,
http://www.ofcom.org.uk/about/sdrp/, EriĢim tarihi: 19 Mart 2004).
2.2.4. Rekabet Komisyonu (Competition Commission -CC)
1998 yılında çıkarılan ve 1980 tarihli bir önceki yasaya değiĢiklikler getiren
Rekabet Yasası, 2000 yılında yürürlüğe girmiĢtir. Bağımsız bir kamu kurumu olarak
çalıĢması öngörülen Rekabet Komisyonu, kapatılan Tekeller ve BirleĢmeler
Komisyonu'nun (Monopolies and Mergers Commission - MMC) yerini alarak, 1999
yılında faaliyetlerine baĢlamıĢtır. Yeni Rekabet Yasası, ağırlıklı olarak birleĢme ve
devralmalar ile tekelleĢme konularında hükümler içeren 1973 tarihli Adil Ticaret
Yasası ile birlikte uygulanmaktadır.
Yasa, rekabeti önlemeye, kısıtlamaya ve bozmaya yönelik antlaĢmalara,
danıĢıklı eylemlere ve hakim durumun kötüye kullanılmasına karĢı açık ve net
hükümler içermektedir. Ġhlallere son vermek ve ilgili Ģirketin toplam hasılasının
yüzde 10'una kadar ceza uygulamak gibi yaptırım yetkileri de dahil olmak üzere,
bir dizi hüküm içeren Rekabet Yasası'nın uygulanmasından, Rekabet
Komisyonu'nun yanı sıra hükümete bağlı olarak çalıĢan Adil Ticaret Dairesi
(OFT) ve iletiĢim, elektrik, gaz, su ve demiryolları düzenleyici kurumları (sırasıyla,
OFCOM, OFGEM, OFWAT ve ORR) sorumlu kılınmıĢtır.
Rekabet Komisyonu, gördüğü fonksiyonlar bakımından yerini aldığı
MMC'den farklılaĢmaktadır. Daha önce MMC'nin görevi olan, birleĢmeler,
devralmalar ve altyapı sektörlerinin düzenlenmesi ile ilgili konularda yetkili
65
birimlerin talepleri üzerine araĢtırma yapıp rapor hazırlama görevi Rekabet
Komisyonu'na devredilmiĢtir. Bunun yanı sıra, Rekabet Komisyonu bünyesinde
yeni kurulan bir “Temyiz Mahkemesi” gerek OFT'nin, gerekse sektör düzenleyici
kurumlarının Rekabet Yasası'nın ihlali hakkında verdikleri kararlar için temyiz
mercii görevi yapmaktadır. Temyiz Mahkemesi ilgili otoritenin verdiği kararı
onaylayabilir, reddedebilir, değiĢtirerek onaylayabilir veya tekrar görüĢülmek
üzere geri gönderebilir. Ayrıca, konu hakkında doğrudan ayrı bir karar verme
yetkisi de bulunmaktadır.
Rekabet Komisyonu'nda bir BaĢkan ile sayı ve komposizyonu değiĢebilen
bir grup üye görev yapmaktadır. Temyiz Mahkemesi de aynı Ģekilde bir baĢkan
ve sayıları değiĢebilen vaka hakimlerinden oluĢmaktadır. Temyiz Mahkemesi
BaĢkanı Rekabet Komisyonu'nun da üyesidir.
Komisyon BaĢkanı ve Temyiz Mahkemesi BaĢkanı dıĢındaki Rekabet
Komisyonu üyeleri yarı zamanlı olarak görev yapmaktadırlar. Gerek
Komisyon'da, gerekse Temyiz Mahkemesinde karar verme konusunda nihai
yetkili ilgili BaĢkan'dır. Ġlgili BaĢkan gerekli gördüğü sayıda üyeyi eldeki bir vaka
için görevlendirir, üyeler de incelemeleri sonunda vaka ile ilgili raporlarını
BaĢkan'a sunarlar.
Rekabet Komisyonu'nun Temyiz Mahkemesi BaĢkanı dıĢındaki üyeleri
Ticaret ve Sanayi Bakanı tarafından seçilip atanmaktadır. Atamalar için herkese
açık bir baĢvuru ve aday gösterme süreci izlenmesi zorunluluğu vardır. Üyelerin
çıkar gruplarından ve siyasi partilerden bağımsız kiĢiler arasından atanması
beklenmekle birlikte, bu yönde yasal bir zorunluluk yoktur.
Temyiz Mahkemesi BaĢkanı beĢ yıllık bir süre için Hakim atamaları ile ilgili
prosedür izlenmek suretiyle atanmakta ve görev süresi beĢer yıllığına tekrar
uzatılabilmektedir. Temyiz Mahkemeleri üyeleri ise bir defa yenilenebilen dört yıllık
görev süresi için ve yine Hakim atamaları için izlenen prosedür izlenmek
suretiyle atanmaktadır.
66
Gerek Komisyon, gerek Temyiz Mahkemesi üyelerinin görevlerine, iĢ
göremez hale gelmeleri ve uygunsuz davranıĢlarda bulunmaları durumu dıĢında,
görev süreleri boyunca son verilememektedir. Görevden alma yetkisi, Yüksek
Hakimler Kurulu'nun atadığı bağımsız bir jüri tarafından yapılan inceleme
sonrasında ve Rekabet Komisyonu ve Temyiz Mahkemesi BaĢkanları'na
danıĢmak koĢuluyla, Devlet Bakanı'na aittir. Rekabet Komisyonu'nun bütçesi ilgili
Devlet Bakanlığı'nın bütçesi içinde yer almakta ve mali açıdan Komisyon
Bakanlığa hesap vermekle yükümlülüğü bulunmaktadır (Competition Commission,
http://www.competition-commission.org.uk, EriĢim tarihi 10 Ocak 2005).
2.3. Fransa
Fransız kamu idari sistemine tarihsel olarak merkeziyetçi bir anlayıĢın
damgasını vurduğu bilinmektedir. Ancak bu tablo, özellikle altyapı sektörlerinde
AB düzeyindeki geliĢmelerin de etkisiyle, yavaĢ yavaĢ değiĢmeye baĢlamıĢtır.
Fransa'nın devletçi geleneğinin düzenleyici reform sürecine yansıması
olarak, rekabete kısmen açılan bazı altyapı sektörlerinde daha önce bu
sektörlerde tekel konumunda olan kamu firmaları varlıklarını büyük ölçüde
sürdürmeye devam etmektedirler. Fransa'nın AB direktiflerinde belirtilen
sektörlerin rekabete açılması ile ilgili düzenlemeleri genellikle gereken en alt
düzeyde uygulamayı seçtiği görülmektedir (Bureau ve Curien,2001).
Telekomünikasyon sektöründe daha önce kamu tekeli olan France
Telecom'un kısmen özelleĢtirilmesi sonrasında bu sektörde rekabeti arttırıcı
düzenlemeler daha süratle devreye girmeye baĢlamıĢsa da, elektrik sektöründe
Electricité de France'ın (EDF) kamu Ģirketi olarak çalıĢmaya devam etmesi bu
sektördeki liberalizasyonun daha kısmi olarak gerçekleĢmesine neden olmuĢtur.
Bu iki sektörde de bağımsız düzenleyici kurumlar oluĢturulmuĢ ve
liberalizasyon sonrasında sektöre giren Ģirketlerle birlikte kamu Ģirketlerinin
faaliyetlerini düzenlemekle bu kurumlar yükümlü kılınmıĢlardır (Demarigny,1996).
67
2.3.1. Rekabet Konseyi ( Conceil de la Concurrence )
Fransız rekabet otoritesi olan Rekabet Konseyi, 1986 yılında bağımsız bir
otorite olarak kurulmuĢtur. Konseyin görevi Hükümete, Parlamentoya ve değiĢik
konularda kamu menfaatini temsil eden yasal kuruluĢlara piyasalarda rekabete
aykırı davranıĢlar ve tekelleĢme gibi konularda danıĢmanlık yapmaktır. Özel
hukuk ve ceza mahkemeleri tarafından görülen adil ticaret ve tüketici hakkı
ihlalleri ile ilgili konular Konsey'in yetki alanına girmemektedir. Aynı Ģekilde,
rekabetle ilgili bile olsa, Konsey tarafların karĢılıklı Ģikayetlerini ve tazminat
taleplerini değerlendirme mercii olarak görev yapmamakta, böyle durumlarda
taraflar ilgili mahkemelere baĢvurabilmektedir. Konsey, özel ya da kamu Ģirketi
ayrımı yapmaksızın, Ģikayet üzerine veya rekabet ihlali olduğunu düĢündüğü
durumlarda resen soruĢturma açabilmektedir.
Rekabet Konseyi altı yıllık süreler için atanan 17 üyeden oluĢmaktadır.
Üyelerin tümü Ekonomi Bakanı tarafından aday gösterilmekte ve Hükümet
tarafından atanmaktadır. Konseyin üye kompozisyonunu belirleyen
düzenlemeye göre, Konsey BaĢkanı ve üç yardımcısının dolduracağı dört
üyeliğin en az üç tanesine DanıĢtay (Council of State), SayıĢtay (Cours des
Comptes) veya Ġdari Mahkeme üyesi hakimlerin atanması gerekmektedir.
Geri kalan üyelerin atanmasında da, iktisat ve rekabet alanları baĢta olmak
üzere, uzman ve akademisyenlere belirli sayıda üyelik ayrılması gerekmektedir.
Yine aynı Ģekilde, Rekabet Komisyonu'nda iĢ ve meslek dünyası temsilcileri de
belirli bir oranda yer almaktadır. Üyeler, önceden açıkça belirtilmiĢ olan durumlar
dıĢında görevden alınamamaktadır. Göreve baĢlarken üyeler Ģahsi varlıklarını ve
her türlü mali iliĢkilerini beyan etmek zorundadır. Konsey BaĢkanı ve üç
yardımcısı tam zamanlı olarak görev yapmakta, diğer üyeler ise dıĢarıdan üye
olarak Kosey toplantılarına katılmaktadır.
Rekabet Konseyi soruĢturmaları özel bir raportör atanması suretiyle
yürütülmektedir. Hakim, hukuk uzmanı, iktisatçı, veya bir kamu görevlisi olması
gereken raportörü, Konsey BaĢkanı'nın teklifi üzerine Ekonomi Bakanı
68
atamaktadır. Konseyin toplantılarında bir Hükümet temsilcisi gözlemci olarak
bulunmakta, ancak görüĢmelere ve oylamaya katılmamaktadır.
Rekabet Konseyi'nin rekabet ihlalleri hakkında araĢtırma ve soruĢturma
yapma ve para cezası dahil çeĢitli yaptırımlar uygulama yetkileri bulunmaktadır.
Konsey, gerekli gördüğü durumlarda rekabete aykırı kartelleĢme ya da hakim
durumu kötüye kullanmada taraf olan, kararların alınmasında rolü olan,
planlayan veya suçu iĢleyen kiĢiler hakkında Savcılığa suç duyurusunda da
bulunabilmektedir (Conseil de la Concurrence , 2004 , http://www.conseilconcurrence.
fr/user/ standard.php?id_rub=99, EriĢim Tarihi: 04 Mart 2004).
2.3.2. Sermaye Piyasası Düzenleme Komisyonu (Comission des
Operations de Bourse -COB)
Avrupa'da sermaye piyasalarını gözetmek üzere oluĢturulan kuruluĢların
en eskisi olan COB, 1967 yılından beri bağımsız bir idari otorite olarak görev
yapmaktadır. Sermaye piyasası ile ilgili birçok konuda düzenleme yapma yetkisi
bulunmaktadır.
Fransa'da bankacılık sektörünün düzenlenmesinden, Fransız Merkez
Bankası bünyesinde yer alan ve Merkez Bankası BaĢkanının baĢkanlığında
Ekonomi ve Maliye Bakanı tarafında atanan yedi kiĢiden oluĢan bir komite
olan “le Comite de la Reglementation Bancaire et Financiere” sorumludur.
COB finansal piyasaların düzenlenmesi ile ilgili bazı yetkileri, yine bir bağımsız
idari otorite olan “Autorité des Marchés Financiers” (AMF) ile paylaĢmaktadır. COB,
bünyesinde 1997 yılından kurulan Ombudsman Ofisi aracılığı ile sektördeki
taraflar arasında ortaya çıkan bazı anlaĢmazlıklarda bağlayıcı olmayan hakemlik
görevi de üstlenmiĢtir (Cob, 2004, http://www.cob.fr/affiche_page.asp?urldoc=
lesmissionsamf.htm&lang=en&Id_Tab=0, EriĢim Tarihi: 23 Nisan 2004).
2.3.3. Telekomünikasyon Düzenleme Otoritesi (Autorité de Régulation des
Télécommunications-ART) ve Elektrik Düzenleme Komitesi (Commission
de Régulation de L’Électricité -CRE)
69
Telekomünikasyon sektörünü düzenlemekle görevlendirilen ART, 1996
yılında çıkarılan ve Fransız telekomünikasyon sektörünü rekabete açan yasayla
kurulmuĢ ve 1997 yılı baĢından itibaren faaliyete geçmiĢtir (Art, 2004,
http://www.art-telecom.fr/eng/index.htm, EriĢim Tarihi: 21 Nisan 2004).
Elektrik sektörünü düzenleyen CRE ise 2000 yılında çıkarılan bir yasayla
kurulmuĢ ve faaliyetlerine baĢlamıĢtır (Cre, 2004, http://www.cre.fr, EriĢim Tarihi:
21 Nisan 2004).
Telekomünikasyon sektörüne göre liberalizasyonun daha yavaĢ ilerleyen bir
süreçte yerleĢtiği Fransız elektrik sektöründe, kamu Ģirketi EDF 'nin (Electricité de
France) büyük ağırlığı devam etmektedir. Fransa'daki bağımsız idari otoritelerin
özelliklerine aĢağıda aynca değinilecektir.
Gerek ART'nin, gerek CRE'nin düzenleyici kurum olarak yetkileri genel
olarak gözden geçirildiğinde, yetkilerini diğer ülke uygulamalarında görülenden
daha fazla oranda hükümet veya yasama organıyla paylaĢtıkları görülmektedir.
ART, ilgili tarafların telekomünikasyon ağına eĢit Ģartlarda bağlanabilmesini sağlama
konusunda tam yetkilidir. Ancak, lisans verme ve kamu hizmeti statüsünde
değerlendirilecek faaliyetlerle ilgili fiyatlandırma gibi konularda, ilgili bakanlığa ve
hükümete tavsiyede bulunmanın ötesinde yetkisi bulunmamaktadır.
CRE'nin tam yetkili olduğu tek konu ise elektrik iletim ve dağıtım ağlarına
eĢit Ģartlarda bağlanmayı garanti altına alan düzenlemelerin belirlenmesidir.
CRE, elektrik ağlarını kullanma tarifelerini hazırladıktan sonra ilgili bakanlığın
onayına sunmak durumundadır.
Aynı Ģekilde, kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerin toplam maliyetini
hesapladıktan sonra bu maliyetlerin ne Ģekilde karĢılanması gerektiği, bu amaçla
kurulan özel fonun gelirlerine üreticilerin ne kadar katkıda bulunacakları gibi
konulardaki önerilerini bakanlık onayına sunmak zorundadır. Tablo 2.'de bazı
Fransız bağımsız otoritelerinin çeĢitli özellikleri ile ilgili ayrıntılar sunulmuĢtur.
70
Tablo 2. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Fransa’dan Örnekler
CRE (Elektrik) COB (Sermaye Piyasası) ART (Telekomünikasyon)
A) Kurul
balk
anının statüsü
1) Görev süresi 6 yıl 6 yıl 6 yıl
2) Kim tarafından atanıyor? Hükümet Hükümet Hükümet
3) Görevden alınma Yalnızca görevle uyuşmayan davranış
durumunda Görevden alınamıyor Görevden alınamıyor
4) Kurul başkanının aynı anda kamuda
başka bir görev görevi olabilir mi? Hayır Hayır Hayır
5)Yeniden atanması mümkün mü? Hayır Hayır Hayır
6) Her türlü ortaklık ve bağlantıdan
vazgeçilmesi atanma şartı mı? Evet Hayır Evet
B) Kurul
üyelerinin statüsü
7) Görev süresi 6 yıl 4 yıl 6 yıl
8) Kim tarafından atanırlar?
Hükümet 3,
Senato Başkanı 1,
Meclis Başkanı 1, Ekonomik
KonseyBaşkanı 1, ve Sosyal Konsey 1
Hükümet
Cumhurbaşkanı 3,
Meclis Başkanı 1
Senato Başkanı 1
9) Görevden alınma Yalnızca görevle uyuşmayan davranış
durumunda
Belirti bir düzenleme
yok Görevden alınamıyor
10) Kurul üyesinin aynı anda kamuda
başka bir görevi olabilir mi? Hayır Evet Hayır
11) Yeniden atanmaları mümkün mü? Hayır Evet, yalnızca bir
Kez daha
Hayır
12) Her türlü ortaklık ve bağlantıdan
vazgeçilmesi atanma şartı mı? Evet Hayır Evet
C) Hükümet ve
Parlamento ile
ilişkiler
13) Kurumun bağımsızlığı yasada açıkça
belirtiliyor mu? Hayır Evet Hayır
14) Hükümete ne şekilde hesap veriyor? Yalnızca, bilgi amaçlı yıllık rapor sunma Yalnızca bilgi amaçlı
yıllık rapor sunma Yalnızca bilgi amaçlı yıllık rapor sunma
15) Parlamentoya, ne şekilde hesap
veriyor? Yalnızca bilgi amaçlı yıllık rapor sunma Yalnızca bilgi amaçlı
yıllık rapor sunma Yalnızca bilgi amaçlı yıllık rapor sunma
16) Mahkeme kararı dışında, kararlarını
değiştirme veya veto etme yetkisi olan
merci var mı?
Hayır Hayır Hayır
D) Mali ve idari
bağımsızlık 17) Kurumun gelir kaynakları? Genel bütçe Düzenlenen
Şirketler Genel bütçe
18) Bütçesini düzenleyen ve denetleyen
merci?
"Sayıştay"
(Cour des Comptes) COB "Sayıştay"
(Cour des Comptes)
19) İdari yapısını belirleme yetkisi kime
ait? CRE COB ART
20) Personel politikasını belirleme
yetkisi? CRE COB ART
E)Düzenleyici
yetkiler 21) İlgili sektör üzerindeki düzenleme
yetkilerinin paylaşıldığı kurumlar Hükümet Hükümet Hükümet
Kaynaklar: <www.crejr>; <www.cob.de>; <www.art-telecom>; Gilardi (2002) içindeki yer alan bağımsız kurum bilgileri İle ilgili veri
seti <http://wwwpeopte.unil.cb/fabrizio.gilardi/download/indep.sav> adresinden indirilmiştir
Fransız "bağımsız idari otoriteleri"nin Fransız idari sistemi içindeki varlıkları,
1980 sonrasında özellikle altyapı sektörlerinde yaygın olarak görülmeye
baĢlayan Anglosakson tarzı bağımsız düzenleyici kurumların öncesine
gitmektedir, Fransız bağımsız idari otoritelerini benzerlerinden ayıran en önemli
71
özellik, ayrı bir tüzel kiĢiliklerinin olmamasıdır. Hükümetten bağımsız olmalarına
rağmen, genel kamu idari yapısının dıĢında değildirler. Olağan Fransız idari
birimlerinden farklılaĢtıkları nokta, idari bakımdan yürütme ve yasama organları
ile hiyerarĢik bir iliĢki içinde olmamaları, bu anlamda bağımsız olmalarıdır. Bütçe
ve mali denetimleri bakımından ise diğer kamu birimlerine oldukça benzer
kurallara tabidirler.
Fransız maliye hukuku, kamu gelirlerinin belirli harcama kalemleri için
baĢtan tahsis edilmesine izin vermemektedir. Bu çerçevede, Fransız bağımsız
idari otoriteleri mali açıdan genel bütçe içerisinde yer almakta ve genel bütçe
harcama esaslarına göre harcama yapabilmektedirler. COB (Comission des
Operations de Bourse), gelirlerini düzenlediği sermaye piyasasındaki faaliyetler
üzerinden doğrudan sağlaması bakımından istisna teĢkil etmektedir. Bağımsız
otoritelerin mali denetimlerini Maliye Bakanlığı'nın yapması esas ise de çoğu
zaman yasayla bu görev Fransız SayıĢtay'ına (Cour de Comptes) verilmektedir.
Bağımsız otoriteler mali durumlarını ve bilançolarını yıllık raporlar halinde
kamuya açıklamakla yükümlüdürler.
2.4. Almanya
Altyapı ve diğer sektörlerde liberalizasyona gidilmesi konusunda Avrupa'da
öncü ülkelerden olan Almanya, liberalizasyon öncesi düzenleyici nitelikte
faaliyetlerin büyük ölçüde merkezi devlet ve eyalet yönetimleri arasında
paylaĢtırılmıĢ olması nedeniyle, bağımsız düzenleyici kurumlar açısından
kendine özgü bir geliĢim izlemektedir. Altyapı sektörlerinin rekabete açılması ve
bu suretle birleĢtirilmesi yönündeki AB politikalarını büyük ölçüde destekleyen
Almanya, bu yöndeki Avrupa Komisyonu direktiflerini uygularken kendi ülke
Ģartlarını göz önüne alarak hareket etmektedir (Gassner,2001).
Almanya'da federal düzeyde faaliyet gösteren düzenleyici kurumların
bulunduğu sektörlerin sayısı oldukça sınırlıdır. Telekomünikasyon ve posta
sektörlerini birlikte düzenleyen Telekomünikasyon ve Posta Düzenleyici Otoritesi
(Regulierungsbehörde für Telekommunikation - RegTP); Federal Ġlaç ve Tıbbi
72
Cihazlar Enstitüsü (Bundeinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte - BfArM);
ve finans sektörünü bütün alt sektörleri ile birarada düzenlemek üzere çok kısa
bir süre önce kurularak faaliyete geçmiĢ bulunan Federal Finansal Denetleme
Otoritesi (Bundesantalt für Finanzdiensleistungen - BaFin) dıĢında federal
düzeyde sektörel düzenleme yapan kurum bulunmamaktadır. Bu kurumlardan
BfArM, ilaç ve tıbbi cihazların güvenliğini denetlemekte ve yeni ürünleri
onaylamakta, fakat fiyat kontrolü ve benzeri diğer ekonomik düzenlemelerde
bulunmamaktadır. Bu üç kuruma ek olarak, rekabet alanında Avrupa'nın en eski
kurumu olan ve tüm sektörler üzerinde federal düzeyde çok geniĢ düzenleyici
yetkileri ve yaptırım gücü bulunan Federal Kartel Otoritesi'ni (Bundeskartellamt)
de eklemek yerinde olacaktır. Güçlü ve etkin bir kamu yönetimi geleneğine sahip
olan Almanya'da, AB direktifleri çerçevesinde kurulan yeni düzenleyici kurumlar
Anglosakson tarzdaki bağımsız düzenleyici kurumlardan oldukça farklıdır.
Geleneksel kamu yönetimi yapısı içinde yer almaktadırlar; ancak BDK'ların iç
yönetim bakımından büyük ölçüde siyasi baskılardan bağımsız çalıĢabilmelerine
izin veren bir yapıları bulunmaktadır. Bu konuda 1958 yılından beri faaliyette
bulunan Bundeskartellamt'ın idari yapısı yeni kurulan kurumlara da örnek teĢkil
etmektedir (Böge,2001).
2.4.1. Federal Finansal Denetleme Otoritesi (Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht -BaFin)
Federal Finansal Denetleme Otoritesi (BaFin) , 1 Mayıs 2002 tarihinde
kurulmuĢtur. OluĢumunun yasal dayanağı ise, 22 Nisan 2002 tarihli "Federal
Finansal Denetleme Otoritesi kurulumuna iliĢkin Yasa"dır (Gesetz über die
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht - Finanzdienstleistung
saufsichtsgesetz - FinDAG). BaFin bankacılık (Bundesaufsichtsamt für das
Kreditwesen-BAKred), sigortacılık (Bundesaufsichtsamt für das Versicherung
swesen-BAV) ve menkul kıymetler sektörlerini (Bundesaufsichtsamt für den
Wertpapierhandel - BAWe) kapsayan önceki 3 Federal Denetleme Ofisi‟ni aynı
çatı altında bünyesinde toplamıĢtır. Böylece, Almanya ilk kez olarak kredi,
finansal hizmetler, sigortacılık ve menkul kıymetler aracı kuruluĢlarının tümünün
birden denetlenmesinden sorumlu tek bir düzenleyici otoriteye sahip olmuĢtur.
73
Bu sayede BaFin , Almanya finansal piyasası istikrarının sağlanmasında ve
rekabet edebilirliğinin artıĢında büyük katkılar sağlamaktadır.
Federal Maliye Bakanlığı'nın altında bağımsız bir otorite olarak yer alan
BaFin'in Bonn ve Frankfurt'ta olmak üzere iki ofisi bulunmaktadır. Daha önce
farklı otoriteler tarafından düzenlenen her sektör için BaFin'in bünyesinde ayrı
bir daire oluĢturulmuĢtur. BaFin'in Bundeskartellamt 'dan farklı birkaç özelliği
bulunmaktadır. Kurumun Maliye Bakanlığı tarafından atanan yürütme kademesini
denetleyen ve bu yürütme kademesinin fonksiyonlarını nasıl yerine getireceği
konusunda önerilerde bulunan bir Yönetim Kurulu bulunmaktadır. Maliye
Bakanlığı da dahil olmak üzere, çeĢitli Federal Bakanlıkların, Almanya Ulusal
Meclisi‟nin (Bundestag), kredi ve finans kurumları ile sigorta Ģirketlerinin
belirlediği temsilcilerden oluĢan 21 kiĢilik Yönetim Kurulu, aynı zamanda BaFin'in
bütçesini de belirlemektedir. Yönetim Kurulu'nun BaĢkanı Maliye Bakanlığı
temsilcisidir.
BaFin'i Bundeskartellamt‟dan ayıran bir diğer fark, giderlerinin tümüyle
denetlediği Ģirketlerden tahsil edilen kesintilerden karĢılanmasıdır. Yönetim
Kurulu'nun yanı sıra, BaFin'in bir de DanıĢma Kurulu bulunmaktadır. Bu kurulda
finansal kurumların ve tüketici koruma derneklerinin temsilcileri ile
akademisyenler yer almaktadır. DanıĢma Kurulu'nun temel görevi, BaFin'e
görmekte olduğu fonksiyonların ötesinde genel tavsiyelerde bulunmak, denetim
fonksiyonlarını daha iyi nasıl yerine getirebileceği konularında yön göstermek
olarak belirlenmiĢtir (BaFin, 2004, http://www.bafin.de/cgi-bin/bafin.pl?verz=
0101000000&sprache=1&filter=&ntick=0 , EriĢim Tarihi: 05 Nisan 2004).
2.4.2. Federal Kartel Ġdaresi ( Bundeskartellamt )
Bundeskartellamt, federal düzeyde etkisi olan her türlü rekabet ihlalini
gözetmek ve engellemekle görevlidir. Alman Rekabet Yasası'nda belirtilen
istisnalar dıĢında, tüm sektörler üzerinde rekabet yasalarını uygulamakla
yükümlüdür. KartelleĢme ve hakim durumun kötüye kullanılmasını içeren
rekabet ihlallerinde, konu birden fazla eyaleti ilgilendiriyor ise Bundeskartellamt
74
devreye girmektedir. Bir tek eyaleti ilgilendiren durumlarda ilgili eyaletin rekabet
otoritesi yetkili olmaktadır. Diğer taraftan, 1973 Alman Rekabet Yasası'nda
yapılan bir değiĢiklikle yetkileri arasına giren birleĢme ve devralmaların kontrolü
konusunda ise, Bundeskartellamt ülke çapında tek yetkili kurumdur. Ayrıca,
rekabet konusunda AB uygulamalarını Almanya düzeyinde hayata geçirmekten
de sorumludur.
Bundeskartellamt, idari yapısı ve yetkileri bakımından kendine özgü
özellikler taĢımaktadır. Yasal olarak Federal Ekonomi ve Teknoloji Bakanlığı'na
bağlı olan kurum mali kontrol, istihdam politikası ve diğer idari uygulamalar
açısından benzeri kamu kuruluĢlarıyla aynı düzenlemelere tabidir.
Bundeskartellamt, incelemeye alacağı vakaları belirlemek, bu vakalarla ilgili
soruĢturma açmak veya açmamak gibi konular ile vereceği her türlü karar
bakımından tam bağımsızlığa sahiptir ve hiçbir resmi kurum ve yetkiliden emir
veya yönlendirme almamaktadır. Kararlarında yalnızca Alman Rekabet Yasası'nı
göz önüne alarak karar vermekle yükümlüdür. Ekonomi ve Teknoloji Bakanlığı,
kendine bağlı bir kurum olan Bundeskartellamt'ın yetki alanına giren konulardan
yalnızca birleĢme ve devralmalar hakkındaki kararları, ulusal çıkarların olumsuz
yönde etkileneceğini gerekçesini göstererek veto etme yetkisine sahiptir.
Bundeskartellamt'ın çalıĢma esasları ve karar verme yöntemleri de kendine
özgü bir yapı arz etmektedir. Rekabet ihlalleri ile ilgili kararlar sektör bazında
oluĢturulmuĢ daireler tarafından alınmaktadır. Her dosya ilgili dairenin baĢkanı
ve iki uzman üyesinden oluĢan bir komisyon tarafından ele alınmakta ve karara
bağlanmaktadır. Kararlarını çoğunluk esasına göre alan bu iç komisyon,
çalıĢmalarında ve kararlarında tam bağımsızlığa sahiptir ve kararları nihaidir.
Bundeskartellamt'ın BaĢkanı ve diğer çalıĢanları kamu görevlisidirler. Bu
çerçevede, hükümet tarafından atanan BaĢkanın belirli bir sabit süre için
görevlendirilmesi söz konusu değildir. Her ne kadar herhangi bir zaman
görevden alınmalarına engel teĢkil eden bir düzenleme yok ise de,
kuruluĢundan beri Bundeskartellamt'ın sadece dört baĢkanı olmuĢtur. Bu
yönleriyle Bundeskartellamt, Anglosakson tarzdaki BDK'lardan tamamen
ayrılmaktadır (Sturm,1996).
75
Bundeskartellamt'ın bir ilginç özelliği de Merkezi'nin, bağlı olduğu Ekonomi
ve Teknoloji Bakanlığı'nın bulunduğu yerde olmamasıdır. Bakanlık Bonn'da iken,
Berlin'de bulunan Bundeskartellamt'ın Merkezi, Federal Hükümetin Berlin'e
taĢınmasının ardından Bonn'a taĢınmıĢtır. Bu nokta, düzenleyici otoritelerin
merkezi idare ile iliĢkilerinde bağımsızlıklarını korumaları açısından coğrafi
uzaklığın bir unsur olarak göz önüne alınabileceğine iĢaret etmesi bakımından
ilginçtir. Bundeskartellamt çok geniĢ soruĢturma yetkileri ile donatılmıĢtır.
Kurumun ilgili Ģirketlerden her türlü belgeyi isteme, inceleme, mahkeme kararı
yoluyla Ģirket ofislerinde arama yapma, delil teĢkil edecek dokümanlara el
koyma yetkileri bulunmaktadır. Rekabet ihlaline karar verilmesi durumunda, para
cezası verme, birleĢmelere ve devralmalara engel olma ve iptal etme, ihlal
nedeniyle elde edilen kazançlara el koyma gibi yetkileri bulunmaktadır.
Bundeskartellamt'ın kararlarına karĢı iptal merciinin idari mahkemeler değil de
özel hukuk mahkemeler olması, düzenleyici kurum uygulamaları bakımından Almanya'nın
diğer ülkelerden ayrıldığı diğer bir husustur. Bundeskartellamt, 1999
yılından itibaren federal düzeydeki kamu ihalelerini denetleme konusunda da
yetki ve sorumluluk üstlenmiĢtir, 1998 yılında yapılan bir değiĢiklikle mal ve
hizmet alımlarında 200,000 Euro, inĢaat ihalelerinde ise 5 milyon Euro'nun
üzerindeki kamu ihaleleri Alman Rekabet Yasası kapsamına alınmıĢtır. Yeni
yasaya göre, gerek eyalet, gerekse federal düzeyde uzmanlık mahkemeleri
olarak kamu ihale mahkemeleri kurulmuĢ ve kamu ihalelerini denetlemekle
görevlendirilmiĢlerdir. Federal kamu ihale mahkemeleri Bundeskartellamt
bünyesinde yer almaktadır. Bu mahkemelerin iĢleyiĢ ve karar alma biçimleri ve
kararları için temyiz mercii aynen Bundeskartellamt'de olduğu gibidir
(Bundeskartellamt, 2004, http://www.bundeskartellamt.de/wEnglisch/General
Information/GeneralInformation.shtml , EriĢim Tarihi: 30 Nisan 2004).
2.4.3. Telekomünikasyon ve Posta Düzenleme Otoritesi (Regulierungsbehörde
für Telekommunikations und Post -RegTP)
RegTP, 1998 yılında posta ve telekomünikasyon sektörlerini düzenlemek
üzere kurularak faaliyetlerine baĢlamıĢtır. Alman Posta Ġdaresi (Deutsche Post)
ve Alman ĠletiĢim Ġdaresi‟nin (Deutsche Telekom) daha önce tekel konumunda
76
oldukları bu sektörlerde, bu iki Ģirketin liberalizasyon ve özelleĢtirme sonrasında
da hakim pozisyonlarını uzun süre koruyabilecekleri göz önüne alınarak,
düzenlemelerin ayrı bir çatı altında yapılması gerekliliği doğmuĢtur.
Federal Ekonomi ve ÇalıĢma Bakanlığına bağlı olarak faaliyet gösteren
RegTP, Bundeskartellamt gibi kararlarını bağımsız olarak almasını öngören bir
idari yapıya sahiptir. Genel olarak, gerek Alman idari yapısı içindeki yeri, gerek
kendi idari yapısı bakımından Bundeskartellamt örneği göz önüne alınarak
tasarlandığı anlaĢılmaktadır. RegTP'nin Merkezi de, Bundekartellamt'ınki gibi,
Berlin'de değil Bonn'dadır.
Karar verme yöntemi olarak Bundeskartellamt'taki üç kiĢilik tam yetkili iç
komisyon yöntemi korunmuĢtur. SoruĢturmaya konu olan Ģirketlerin soruĢturma
sürecinde yer almaları, karardan etkilenecek iĢ çevrelerinin duruĢmaları
izlemelerine izin verilmesi gibi hususlar daha açık bir Ģekilde düzenlenmiĢtir.
Bundeskartellamt'tan farklı olarak, RegTP'nin kararları ile ilgili iptal mercii özel
hukuk mahkemeleri değil, idari mahkemelerdir. Federal Ekonomi ve ÇalıĢma
Bakanlığı'nın RegTP'nin kararlarını iptal etme yetkisi vardır. Ancak bu yetki bazı
durumlarda sınırlandırılmıĢtır. Örneğin, iptal için baĢvurulması durumunda
RegTP'nin kararları iptal edilememektedir. Aynca, RegTP'nin Alman Rekabet
Yasası çerçevesinde verdiği rekabet ihlali kararları Federal Ekonomi ve ÇalıĢma
Bakanlığı tarafından iptal edilememektedir.
RegTP'yi Bundeskartellamt'dan ayıran bir diğer özellik de, 18 kiĢilik bir
DanıĢma Kurulu'nun bulunmasıdır. Bu kurulun dokuz üyesi Almanya Eyaletler
Meclisi (Bundesrat), diğer dokuz üyesi de Almanya Ulusal Meclisi (Bundestag)
tarafından aday gösterilmekte ve hükümet tarafından atanmaktadır. DanıĢma
Kurulu, RegTP'nin faaliyetleri konusunda genel tavsiyelerde bulunmakta ve
denetim fonksiyonlarını daha iyi nasıl yerine getirebileceği konusunda yön
göstermektedir (RegTP, 2004, http://www.regtp.de, EriĢim tarihi: 13 ġubat
2004). Tablo 3.'de yukarıda konu edilen Alman düzenleyici otoritelerinin temel
özellikleri ile ilgili özet bilgiler sunulmuĢtur.
77
Tablo 3. Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Almanya’dan Örnekler
RegTP BaFin Bundeskartellamt
A) Kurul
başkanın
ın statüsü
1) Görev süresi Belirli bir süre yok Belirli bir süre yok Belirli bir süre yok
2) Kim tarafından atanıyor? Hükümet Hükümet Hükümet
3) Görevden alınma Belirli bir düzenleme yok Belirli bir düzenleme yok Belirli bir düzenleme yok
4) Kurul başkanının aynı anda kamuda
başka bir görevi olabilir mi? Hayır Evet Hayır
5) Yeniden atanması mümkün mü? Evet Evet Evet
6) Her türlü ortaklık ve bağlantıdan
vazgeçilmesi
atanma şartı mı?
Hayır Hayır Hayır
B) Kurul üyelerinin
statüsü
7) Görev süresi Belirli bir süre yok Belirli bir süre yok Belirli bir süre yok
8) Kim tarafından atanırlar? RegTP Başkanı Hükümet Bundeskartellamt Başkanı
9) Görevden alınma Belirli bir düzenleme yok Belirli bir düzenleme yok Belirli bir düzenleme yok
10) Kurul üyesinin aynı anda kamuda
başka bir görevi olabilir mi? Hayır Belirli bir
düzenleme yok Hayır
11) Yeniden atanmaları mümkün mü? Evet Evet Evet
12) Her türlü ortaklık ve bağlantıdan
vazgeçilmesi atanma şartı mı?
Hayır Hayır Hayır
C)Hükümet ve
parlamento ile
ilişkiler
13) Kurumun bağımsızlığı yasada açıkça
belirtiliyor mu? Evet Evet Evet
14) Hükümete ne şekilde hesap veriyor? Tam sorumlu Vermiyor Tam sorumlu
15) Parlamentoya ne şekilde hesap
veriyor?
Yalnızca bilgi amaçlı yıllık
rapor sunrna
Vermiyor Yalnızca bilgi amaçlı yıllık rapor sunma
16) Mahkeme kararı dışında, kararlarını
değiştirme veya veto etme yetkisi olan
merci var mı?
Bazı durumlarda ilgili
bakanlık Hayır Bazı durumlarda ilgili bakanlık
D) Mali ve İdari
bağımsızlık 17) Kurumun gelir kaynakları? Genel bütçe Düzenlenen şirketler Genel bütçe
18) Bütçesini düzenleyen ve denetleyen
merci? RegTP ve hükümet BaFin ve hükümet Bundeskartellamt ve hükümet
19) İdari yapısını belirleme yetkisi kime
ait? Hükümet BaFin Bundeskartellamt
20) Personel politikasını belirleme
yetkisi? RegTP BaFin Bundeskartellamt
E) Düzenleyici
yetkiler 21) İlgili sektör üzerindeki düzenleme
yetkilerinin paylaşıldığı kurumlar Bundeskartellamt Bundeskartellamt Sektörel düzenleyici kurumlar
Kaynaklar: <www.regtp.de>; <wıww.bafin.de>; <www.bundeskartellamt.de>; Gilardi (2002) içindeki yer alan bağımsız kurum bilgileri İle ilgili veri seti
<http://wwwpeopte.unil.cb/fabrizio.gilardi/download/indep.sav> adresinden indirilmiştir.
2.5. Ġtalya
LiberalleĢme sürecinin altyapı sektörlerini de kapsar bir Ģekilde hız
kazandığı 1990'lardan önce, Ġtalya'da devlet bu sektörlerde hem üretici, hem
düzenleyici görevini bir arada yürütmekteydi. Bu yönelimin ardında kısmen
Ġtalyan kamu yönetiminin ve bürokrasisinin geleneksel zaaflarının özel tekellerin
etkin bir Ģekilde düzenlenmesine izin vermemesi yatar. Diğer taraftan, Ġtalya'da
II. Dünya SavaĢı sonrası uzun süre hakim iktisadi anlayıĢ olan devletçi
78
politikaların bu seçimin ardında yatan asıl neden olduğunu söylemek de yanlıĢ
olmayacaktır (Bavagnoli,2001).
KuruluĢ yasalarına göre, Ġtalyan düzenleyici kurumları idari ve mali açıdan
bağımsızlıkları olan yapılardır. Politik baskılara karĢılık vermek zorunda olmadan
hareket etme yetkileri bulunduğu kuruluĢ yasalarında açıkça belirtilmiĢtir.
Organizasyon yapılarını ve çalıĢma Ģartlarını belirlerken diğer kamu dairelerinden
farklı düzenlemeler getirme yetkileri vardır. Kurul üyelerinin atanması yetkisi
CumhurbaĢkanı ve Ġtalyan Parlamentosu'na aittir. Üyelerin görev süreleri en az
beĢ yıl ve üstü olmakta, görevden alınmaları çok özel durumlar dıĢında mümkün
olmamaktadır. Kurul üyeleri ve kurum çalıĢanlarının uyması gereken oldukça sıkı
mesleki birikim Ģartları bulunmaktadır. Kurul üyeleri ve kurul çalıĢanlarının,
görevde bulundukları süre boyunca ve görevden ayrıldıktan sonra belirli bir süre,
ilgili sektörde yer alan Ģirketlerle istihdam edilme dahil menfaat iliĢkisine girmeleri
yasaktır (Ranci,2001).
2.5.1. Ġtalyan Rekabet Kurumu (Autorità Garante Della Concorrenza E Del
Mercato -AGCM)
1990 yılında yürürlüğe giren Ġtalyan Rekabet Yasası, AB rekabet yasaları ile
büyük ölçüde uyum içerisindedir. Yasa temel olarak, rekabeti kısıtlayıcı
davranıĢları ve hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamakta, birleĢme ve
devralmalarla ilgili sıkı düzenlemeler getirmektedir. AGCM, AB direktifti ile uyumlu
olarak, 1992 yılından itibaren rekabet yasalarını uygulamanın yanı sıra yanıltıcı
reklam uygulamalarını takip etmek ve ihlal durumlarında yaptırım uygulamakla da
yükümlü kılınmıĢtır.
Bir baĢkan ve dört üye olmak üzere beĢ kiĢiden oluĢan bir kurul ile
yönetilen AGCM, üyelerinin atanmasında izlenen yöntem itibariyle yürütmeden
oldukça bağımsızdır. Kurul üyeleri, Senato ve Meclis BaĢkanları tarafından
ortaklaĢa atanmaktadır. Atamalar bir defalığına yedi yıllık bir süre için olmakladır.
AGCM'nin harcamaları genel bütçeden karĢılanmakladır. AGCM, bütçeden
ayrılan ödeneği kendi istediği Ģekilde harcayabilmektedir. AGCM'nin daimi ve
79
geçici kadrolu olarak istihdam edeceği çalıĢan sayısı yasayla 220 olarak
belirlenmiĢtir. AGCM, 1995 yılında kendi geliĢtirip uygulamaya koyduğu Etik
Yönetmeliği ile tüm çalıĢanlarının davranıĢlarını özdenetime tabi tutmaktadır. Bu
çerçevede görev yapmak üzere, yedi yıllık bir süre için bir defalığına atanan bir
sulh yargıcı AGCM bünyesinde istihdam edilmektedir. Kararlarını yayınladığı
haftalık bülteninde duyuran AGCM, ayrıca her yıl Nisan ayının sonuna kadar
Parlamentoya sunulmak üzere, BaĢbakanlığa bir rapor sunmakla yükümlüdür.
AGCM'nin kararlarına karĢı Lazio Bölge Ġdari Mahkemesine ve ardından
DanıĢtay'a (Consiglio di Stato) temyiz baĢvurusunda bulunulabilmektedir.
AGCM, bazı sektörlerde rekabet kurallarının uygulanması ile ilgili yetkilerini
sektör düzenleyicileri ile paylaĢmaktadır. Bu çerçevede, Ġtalyan Merkez Bankası
bankacılık sektöründeki rekabet ihlali, hakim durumun kötüye kullanılması ve bir
leĢme ve devralmaların gözetimini üstlenmiĢtir. Ġtalyan Merkez Bankası incelediği
dosyalarla ilgili olarak AGCM'den görüĢ istemek zorunda olmasına rağmen, nihai
kararında bu görüĢe uymak zorunluluğu yoktur.
AGCM, iletiĢim sektörü ile ilgili alacağı kararlar öncesinde karar taslağı
hakkında ĠletiĢim Düzenleyici Kurumu'ndan (Autorità per le Granzie nelle
Comunicazioni – AGCOM) bağlayıcı olmayan görüĢlerini istemek zorundadır.
Aynı Ģekilde, AGCOM da yönetmeliklerinde kullandığı rekabeti ilgilendiren kavram
ve tanımlarla ilgili AGCM'nin bağlayıcı olmayan görüĢlerini almakla yükümlüdür.
Yine benzer Ģekilde, AGCM yetkili olduğu yanıltıcı radyo ve televizyon
reklamları konusunda yaptığı düzenlemeler hakkında AGCOM'un bağlayıcı
olmayan görüĢlerini istemek zorundadır. Sigorta sektöründeki rekabet ihlalleri
AGCM'nin yetkisine bırakılmıĢtır. Ancak, kararları öncesinde ISVAP'ın ( Istituto per
la Vigilanza sulle Assicurazioni Private e d’Interesse Collettivo- Sigorta
Şirketlerinin Denetlenmesinden Sorumlu Düzenleyici Kurum) bağlayıcı olmayan
görüĢlerini almak zorundadır, Enerji sektörünü düzenleyen Ġtalyan Elektrik ve Gaz
Düzenleme Kurumu da (Autorità), Rekabet Yasası'na aykırı olabilecek durumları
AGCM'ye bildirmekle yükümlüdür (Agcm, 2004, http://www.agcm.it/eng/index.htm,
EriĢim Tarihi: 31 Ocak 2004).
80
2.5.2. Ġtalyan Elektrik ve Gaz Düzenleme Kurumu (Autorità per L’energia
Elettrica e il Gas -AEEG)
Enerji sektörünü düzenleyen AEEG'in organizasyon ve yetkilerinde de kendine
özgü bazı farklılıklar bulunmaktadır. Karar mercii olan Kurul, baĢkan dahil üç
üyeden oluĢmaktadır. Üyeler, yedi yıllık bir süre için ve bir defalığına
atanabilmektedirler. Her üç üye de, Sanayi Bakanı'nın önerisi üzerine Bakanlar
Kurulu tarafından aday gösterilmekte ve ilgili Parlamento komisyonunda yapılan
oylamada komisyon üye sayısının yarısından bir fazla oy almaları durumunda
seçilmiĢ olmaktadırlar.
Kurul adaylarının nihai atanması bir tezkere ile CumhurbaĢkanı tarafından
yapılmaktadır. AEEG Kurul üyeleri görevleri sırasında ve görevden ayrıldıktan
sonraki dört yıl boyunca ilgili oldukları sektörlerdeki Ģirketler ile, doğrudan veya
dolaylı, hiç bir menfaat iliĢkisi içinde yer alamamaktadırlar. AEEG idari ve mali
açıdan tam olarak bağımsız hareket edebilmekte, çalıĢma Ģartlarını ve iç denetim
yöntemlerini kendi belirleyebilmektedir. Diğer taraftan, kuruluĢ yasasında yer alan
bir maddeye göre, 80 daimi kadrolu ve 40 geçici kadrolu olmak üzere, toplam en
fazla 120 çalıĢan istihdam edebilmektedir. KuruluĢ tarihinden sonra 2000 yılında
ilgili sektörleri rekabete açan yasada yer alan bir madde ile, liberalizasyon sonucu
artacak iĢ yükünü karĢılamakta kullanılmak üzere, 30 kiĢi daha istihdam etme
imkanı verilmiĢtir. Kurumun gelirleri, elektrik ve gaz sektörlerinde hizmet sunan
Ģirketlerden yıllık cirolarının binde birini geçmeyen bir oranda kesilen katkı payları
ile sağlanmaktadır. AEEG'in idari merkezi de baĢkent Roma'da değil, Milano
Ģehrinde bulunmaktadır. Kurumun Roma'da bir temsilciliği bulunmaktadır (Aeeg,
2004, http://www.autorita. energia.it/inglese/about/eng_index.htm, EriĢim Tarihi: 06
Mart 2004).
2.5.3. Ulusal Borsa Komisyonu (Commissione Nazionale per le Società e la
Borsa -CONSOB)
1974 yılında finansal piyasaları düzenlemek üzere kurulan ve 1985 yılında
bağımsız kurum statüsü kazanmıĢ olan CONSOB‟un baĢlıca görevleri arasında,
81
finansal piyasa katılımcılarının saydamlığının ve doğru davranıĢlarda
bulunmalarının temini, faaliyette bulunan firmalarca kamu yatırımcılarının tam
ve doğru Ģekilde bilgilendirilmesinin sağlanması, potansiyel kural ihlallerinin ve
piyasa müdehalelerinin önlenmeye çalıĢılması gelmektedir. CONSOB,
yürütmekte olduğu faaliyetleri için 1995‟den beri kısmen merkezi hükümet
bütçesinden ve kısmen de dolaysız olarak piyasalardan ve piyasa
katılımcılarından toplanan aidatlar ile finanse edilmektedir (Consob, 2004,
http://www.consob.it/mainen/consob/what/what.html?symblink=/mainen/consob/
what/index.html, EriĢim Tarihi: 12 Ocak 2004).
2.5.4. ĠletiĢim Sektörünü Düzenleme Kurulu (Autorità per le Granzie nelle
Comunicazioni -AGCOM)
Ġtalya telekomünikasyon, radyo ve televizyon yayınlan ile basın sektörlerini
birlikte düzenleme konusunda öncülük eden bir ülke olmuĢtur. Bu amaçla
iletiĢim sektörünü düzenleyici kurum olarak oluĢturulan AGCOM, birden çok
sektörü düzenleme görevini yansıtan bir organizasyon yapısına
büründürülmüĢtür. AGCOM'un, biri ilgili tüm sektörlerdeki altyapı ve Ģebekelerin
düzenlenmesi ve gözetiminden sorumlu (Altyapı ve ġebekeler Komisyonu),
diğeri ise ilgili sektörlerdeki her türlü hizmet ve ürünü denetleyip düzenlemekten
sorumlu (Hizmetler ve Ürünler Komisyonu) iki ayrı komisyonu bulunmaktadır,
AGCOM BaĢkanı her iki komisyonda da yer almakta, BaĢkanın dıĢında her iki
komisyonda dörder üye bulunmaktadır.
Ayrıca, her iki Komisyon AGCOM BaĢkanı ile birlikte dokuz kiĢilik bir
Konsey olarak da bir araya gelmektedir. Konsey, AGCOM'u ilgilendiren genel
konuların yanı sıra, Hükümete ve Parlamentoya iletilmek üzere ulusal
telekomünikasyon politikası ile ilgili öneriler oluĢturma gibi konularda karar
vermeye yetkilidir. Her iki komisyonun ayrı ayrı aldığı kararlar, AGCOM'un yetki
alanına giren bütün taraflar için bağlayıcı olmaktadır.
AGCOM BaĢkanı ve komisyon üyelerinin atanıĢı benzer kurumlardan bazı
farklı özellikler taĢıması bakımından ilginçtir. Kurumun BaĢkanı, ĠletiĢim Bakanı'nın
82
teklifi ve ilgili Parlamento komisyonunun görüĢü dinlendikten sonra, Bakanlar
Kurulu tarafından aday gösterilmekte ve italyan CumhurbaĢkanı tarafından özel
bir tezkere ile atanmaktadır. Sekiz komisyon üyesi ise Meclis ve Senato
tarafından seçilmekte, atamaları da yine ayrı bir tezkere ile CumhurbaĢkanı
tarafından yapılmaktadır. Ġtalyan Meclis ve Senatosundaki her üyenin, biri
Altyapı ve ġebekler Komisyonu için, diğeri Hizmet ve Ürünler Komisyonu için
olmak üzere, iki aday gösterme hakkı olduğu bir seçim sonrasında dört üye
Senato, dört üye Meclis tarafından seçilmektedir. Üyeler yedi yıllık süre için
seçilmekte ve üyelikleri yenilenememektedir.
AGCOM'un faaliyetlerine bilgi girdisi sunmak üzere yasayla oluĢturulan ve
bağımsız statüsü olan Ulusal Kullanıcılar Konseyi, AGCOM'un yanı sıra
Hükümete ve Parlamentoya telekomünikasyon, basın ve yayın ile ilgili her türlü
konuda görüĢ bildirebilmekte, önerilerde bulunabilmektedir. AGCOM, komisyon
üyelerinin ve çalıĢanların Ģahsi ve meslekle ilgili davranıĢlarını düzenlemek üzere
bir Etik Yönetmeliği geliĢtirilmiĢ bulunmaktadır. Etik Yönetmeliği'nin
uygulanmasını denetlemek üzere AGCOM tarafından kurum dıĢından atanan üç
kiĢiden oluĢan bir komisyon oluĢturulmuĢtur.
AGCOM'un gelirleri genel bütçeden gelen fonlar ile iletiĢim sektöründe
faaliyet gösteren Ģirketlerden alınan katkı paylarından oluĢmaktadır. ġirketlerden
alınan katkı payları her yıl Maliye Bakanlığı tarafından, Hazinenin de görüĢü
alınarak belirlenmektedir. AGCOM, mali denetimini yapan SayıĢtay'a her yıl
Haziran ayı sonuna kadar hesapları ile ilgili bir rapor sunmak zorundadır.
AGCOM' un idari ve mali açıdan saydam ve hesap verebilir bir Ģekilde
çalıĢmasını gözetmek üzere kurum bünyesinde ayrı bir komite de
oluĢturulmuĢtur. AGCOM'un kararlarına karĢı Roma'daki Lazio Bölge Ġdare
Mahkemesi'ne ve ardından DanıĢtay'a baĢvurma imkanı bulunmaktadır.
AGCOM'un bir ilginç özelliği de merkezinin Roma'da değil Napoli'de
bulunmasıdır. Kurumun Roma'da bir temsilciliği bulunmaktadır (Agcom, 2004,
http://www.agcom.it/eng/e_intro/e_intro_.htm, EriĢim Tarihi: 23 ġubat 2004).
83
2.6. Polonya
Polonya 1990'ların baĢından itibaren sektörel düzenleyici kurumlar
oluĢturmaya baĢlamıĢ ve bu süreç AB'ye uyum çalıĢmaları ile birlikte hızlanmıĢtır.
Her sektör için ayrı bir düzenleyici kimim oluĢturma Ģeklinde geliĢen bu eğilim,
bazı sektörlerde alt sektörlere kadar inmiĢ ve ortaya çok fazla sayıda kurum
çıkmıĢtır. Örneğin, finans sektöründe faaliyet gösteren sekiz farklı düzenleyici
kurum bulunmaktadır (OECD, 2002, s. 33).
Genel itibariyle, ilgili oldukları sektörlerde lisans verme ve teknik
düzenlemeleri belirleme fonksiyonlarını üstlenen Polonya düzenleyici kurumları,
Hükümete fiyat belirleme konusunda tavsiyede bulunma fonksiyonunu da yerine
getirmektedirler. Ġlgili sektörü yeniden yapılandıran yasaların bir parçası olarak
kurulan düzenleyici kurumlar, doğrudan ikincil mevzuat çıkarma yetkisine sahip
değildirler. Sektörlerin genel yapısı ile ilgili kararlarda yetkiler ilgili
bakanlıklardadır.
2.6.1. Polonya Rekabet ve Tüketiciyi Koruma Ġdaresi (Urząd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów -UOKİK)
1990 yılında kurulan Polonya Anti-Tekel Ġdaresi, 1996 yılında tüketiciyi
koruma fonksiyonu da eklenmek suretiyle UOKĠK olarak yeniden
yapılandırılmıĢtır. Ġdari bağımsızlığı bulunmayan kurumu, BaĢbakan tarafından
beĢ yıllığına atanan bir BaĢkan yönetmektedir, AB'ye giriĢ süreci çerçevesinde
2001 yılında tekrar gözden geçirilen Polonya Rekabet Yasası, son haliyle
kapsamı bakımından AB mevzuatı ile büyük ölçüde uyum içerisindedir. Ancak
kurumun idari ve mali bağımsızlığı konusu henüz netleĢmemiĢtir. Yasanın
uygulanmasında idari kararlar yerine bağımsız bir mahkeme olarak yeni
oluĢturulan Kartel Mahkemesi'ne ağırlık verilmesine çalıĢıldığı anlaĢılmaktadır.
Sektör düzenleyici kurumlarının faaliyet gösterdiği altyapı sektörlerinin tümü
Polonya Rekabet Yasası'nın kapsamı içerisinde yer almaktadırlar. Sektörlerindeki
rekabet ihlalleri ve tüketiciyi koruma ile ilgili konularda BDKlar UOKĠK'e yardımcı
84
olmakla yükümlüdürler. Sayıları hızla artan düzenleyici kurumlarla UOKĠK
arasındaki yetki paylaĢımının nasıl olacağı konusunda bir düzenleme
bulunmamaktadır (Uokik, 2004, http://www.uokik.gov.pl/en/ information
_about_the_occp/general_information_about_the_of/, EriĢim Tarihi: 13 Mart
2004).
2.6.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (Urząd Regulacji Energetyki -
URE)
Ġdari bakımdan merkezi yönetimin bir parçası olarak kurulan Polonya
düzenleyici kurumları ilgili bakanlıkların gözetimleri altında faaliyet
göstermektedirler. Bu çerçevede, 1997 yılında enerji sektörünü düzenlemek
üzere kurulan URE, Ekonomi Bakanlığı'na bağlı olarak faaliyet göstermektedir.
URE BaĢkanı, ilgili bakanın teklifi üzerine BaĢbakan tarafından beĢ, yıllık bir süre
için atanmaktadır. URE BaĢkanı kurumun faaliyetleri ile ilgili olarak tam yetkili ve
sorumludur (Ure, 2004, http://www.ure.gov.pl/index_eng.php, EriĢim Tarihi: 12
Mart 2004).
2.6.3. Telekomünikasyon ve Posta Düzenleme Kurumu (Urząd Regulacji
Telekomunikacji i Poczty -URTIP)
2002 yılında çıkarılan bir yasayla, daha önce yalnızca telekomünikasyon
sektörünü düzenleyen ilgili kurumun devamı olarak URTIP oluĢturulmuĢtur. URTIP
Bayındırlık Bakanlığı ile iliĢkili olarak faaliyet göstermektedir. URTIP de, URE'de
olduğu gibi, ilgili bakanın teklifi üzerine BaĢbakan tarafından atanan bir BaĢkan
tarafından tam yetki ve sorumlulukla yönetilmektedir. BeĢ yıllık bir dönem için
atanan BaĢkanın üniversite mezunu olması ve telekomünikasyon sektöründe
tecrübesi bulunması Ģartı yasada belirtilmiĢtir (Urtip, 2004,
http://www.en.urtip.gov.pl/urtipen/index.jsp?place=Menu01&news_cat_id=21&lay
out=1, EriĢim Tarihi: 22 Nisan 2004).
85
Ġlgili bakanlık bünyesinde faaliyet göstermelerine rağmen, Polonya
düzenleyici kurumları bütçelerini büyük ölçüde kendileri belirlemekledir. Örneğin,
URE'nin gelirleri enerji sektöründe faaliyet gösteren Ģirketlerin ödedikleri ve
genel bütçeye gelir olarak kaydedilen yıllık katkı payları ile iliĢkilendirilmiĢtir.
Yukarıda belirtildiği gibi, baĢkanının beĢ yıllık bir süre için atanmasının dıĢında,
çalıĢma esaslarını ve personel politikalarını büyük ölçüde kendileri
belirlemektedir. Kararlarına karĢı idari yargıya baĢvurmak mümkündür.
URE'nin kararlarına karĢı VarĢova'da bulunan Kartel Mahkemesi'ne,
URTIP'in kararları ile ilgili olarak da Yüksek Ġdare Mahkemesi'ne
baĢvurulabilmektedir. Kurumların kuruluĢ yasalarında tüketiciler ve ilgili
Ģirketlerden oluĢan danıĢma kurullarının düzenleme sürecine doğrudan
katılmaları öngörülmüĢtür.
2.7. Macaristan
Polonya ile karĢılaĢtırıldığında, Macaristan'ın düzenleyici kurum
uygulamaları konusunda az da olsa daha ileri bir noktaya vardığı görülmektedir.
Özellikle, yapısal özelliklerine aĢağıda değinilecek olan Macaristan Finansal
Denetim Kurumu (Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete - PSAF),
Macaristan'da kurulmuĢ veya kurulacak diğer düzenleyici kurumlara idari ve mali
bağımsızlık, saydamlık, ve hesap verebilirlik konularında örnek olmaya aday
gözükmektedir.
2.7.1. Macar ĠletiĢim Kurumu (Hirközlesi Föfelügyelet -HIF)
1992 yılında çıkarılan bir yasayla kurulan HIF, telekomünikasyon ve posta
sektörlerinde lisans dağıtma, gözetme, düzenleme gibi fonksiyonları yerine
getirmektedir. Ġdari yapı olarak Macar UlaĢtırma, ĠletiĢim ve Su ĠĢleri Bakanlığı'na
bağlı olarak faaliyet göstermektedir. Bununla birlikte, Bakanlığın idari hiyerarĢisi
dıĢında yer almaktadır. Yasa çıkarma ve kural koyma yetkisi Bakanlığa ait
kalırken, HIF ilgili sektörlerde faaliyet gösteren Ģirketlerin düzenlemelere uygun
86
hareket edip etmediklerini denetlemekle görevlendirilmiĢtir. HIF, gerektiğinde
para cezaları verebilmektedir.
HIF, 2001 yılında çıkanları ve Macaristan'ın AB'ye giriĢ sürecinin
gereklerinden biri olarak iletiĢim ile ilgili sektörleri rekabete açan yasayla yeni
görev ve sorumluluklar da üstlenmiĢtir (Hif, 2003, http://www.hifgov.hu, EriĢim
Tarihi: 25 Aralık 2003).
2.7.2. Macaristan Enerji Dairesi (Magyar Energia Hivatal -MEH )
1991 yılında çıkarılan bir yasayla elektrik ve gaz sektörlerini düzenlemek
üzere oluĢturulan MEH, Macar Sanayi, Ticaret ve Turizm Bakanlığı bünyesinde yer
almaktadır. MEH'in doğrudan düzenleyici kural koyma ve yönetmelik çıkarma
yetkisi bulunmamaktadır. HF'de olduğu gibi, ilgili bakanlığın idari hiyerarĢisi dıĢında
tutulmakla birlikle, birkaç nedenle bilinen türde bağımsız bir düzenleyici kurum
yapısına sahip olmaktan uzaktır. Örneğin, baĢkanı belirli sabit bir süre için
atanmamaktadır.
BaĢkanın görevden alınmasını düzenleyen yasa maddesi
bulunmamaktadır. Ayrıca, kurum mali kaynak ve denetim açısından tamamen
yürütmeye bağımlı durumdadır (Meh, 2003, http://www.eh.gov.hu/home/
html/index.asp?msid=1&sid=0&lng=2&hkl=109, EriĢim Tarihi: 21 Aralık 2003) .
2.7.3. Macaristan Finansal Denetim Kurumu (Pénzügyi Szervezetek Állami
Felügyelete- PSÁF)
2001 yılında kurulan PSÁF, daha önce bankacılık ve sermaye piyasasını,
sigorta piyasasını ve emeklilik fonlarını düzenleyen üç ayrı finansal düzenleme
kurumunun yerini alınıĢtır. Ayrı hükmi Ģahsiyeti olan, idari ve mali bağımsızlığa
sahip olan bu kurumun yasal çerçevesi oldukça ileri bir yapıya sahip olmakla
birlikte, düzenleyici kural koyma ve yönetmelik yayınlama yetkisi
bulunmamaktadır. Macaristan'daki tüm mali piyasalar üzerinde yetkisi bulunması
87
bakımından, Macaristan ekonomisinin iĢleyiĢi üzerinde önemli etkisi olması
beklenmektedir.
PSÁF'nin ayrı bir tüzel kiĢiliği çerçevesinde bağımsız bir bütçesi
bulunmakladır. Kurum, tam yetkili ve sorumlu bir BaĢkan ve yardımcısı tarafından
yönetilmektedir. BaĢkan, BaĢbakanın önerisi üzerine Macar Parlamentosu
tarafından atanmaktadır. BaĢkan Yardımcısı ise, Maliye Bakanı‟nın teklifi üzerine
baĢbakan tarafından atanmaktadır, her ikisinin de görev süreleri altı yıldır.
BaĢkan ve BaĢkan Yardımcısı olarak atanabilmek için ilgili alanlardan birinde
yüksek eğitim görmüĢ, bir finans kurumunda ya da kamuda finansal piyasaların
denetlenmesi ile ilgili bir görevde en az beĢ yıl çalıĢmıĢ veya benzer koĢullarda
yurtdıĢında deneyim kazanmıĢ olmak gerekmekledir. Yasada belirtilen Ģekilde
gerekçelerini kamuya açıklamak Ģartıyla, Hükümet BaĢkan ve BaĢkan
Yardımcısını görevden alabilmektedir.
PSÁF, çalıĢma ilkelerini ve personel politikasını kendisi belirleyebilmektedir.
Kurum, çalıĢanlarının Ģahsi ve mesleki davranıĢlarında uymaları beklenen
kuralları belirleyen bir Etik Yönetmeliği oluĢturmuĢ ve uygulamaya koymuĢtur.
Kurum çalıĢanlarının finans sektöründeki Ģirketlerle menfaat iliĢkisi içerisine
girmeleri, böyle Ģirketlerin hisse senedi ve her türlü benzeri menkul kıymetlerini
bulundurmaları da saklanmıĢtır. KuruluĢ yasasında PSÁF BaĢkanı'na danıĢmanlık
yapmak üzere oluĢturulması öngörülen 15 kiĢilik bir DanıĢma Konseyi, 2002
yılının baĢından itibaren çalıĢmaya baĢlamıĢtır. Bu konseyin üyeleri finans
alanında çalıĢmakta olan üstün nitelikli akademisyen ve uygulayıcılar arasından
seçilmektedir. DanıĢma Konseyi, PSÁF 'nin düzenleyici politikalarını ve stratejik
hedeflerini uzun vadeli bir perspektiften değerlendirmekledir (Psaf, 2003,
http://www.psaf.hu, EriĢim Tarihi: 15 Eylül 2003).
2.7.4. Macaristan Rekabet Otoritesi (Gazdasági Versenyhivatal-GVH)
1990 yılında yürürlüğe giren Macar Rekabet Yasası çerçevesinde kurulan
GVH'nin yönetiminden, BaĢkanı tam olarak yetkili ve sorumludur. BaĢbakan
tarafından aday gösterilen GVH BaĢkanı altı yıllık bir dönem için CumhurbaĢkanı
88
tarafından atanmaktadır. BaĢkan, görev süresi dolduktan sonra yeniden
atanabilmektedir. Ġki BaĢkan Yardımcısını ise, BaĢkan aday göstermekte ve
BaĢbakanın onayından sonra yine CumhurbaĢkanı atamaktadır.
Yürütmeden bağımsız olan GVH, denetim bakımından Parlamentoya karĢı
sorumludur. Kurum BaĢkanı, her yıl Parlamentoya kurumun faaliyetleri ile ilgili bir
rapor sunmak zorundadır. Kurumun karar organı olan Rekabet Konseyi karar
alma sürecinde tam bağımsızlığa sahiptir. Kurumun kararları yargı denetimine
açıktır (Gvh, 2004, http://www.gvh.ionlab.net/index.php?l=e&id=93&m=2, EriĢim
Tarihi: 23 Nisan 2004).
89
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKĠYE’DEKĠ BAĞIMSIZ DÜZENLEYĠCĠ VE DENETLEYĠCĠ
EKONOMĠK KURUMLAR VE UYGULAMALARI
3.1. Türk Kamu Yönetimi Geleneği ve BDK’lar
Patrimonyal devlet geleneği Türk siyaset ve bürokrasi kültürünün önemli bir
özelliğini temsil etmektedir. Bu kültür çerçevesinde, siyasi iktidarların bürokratik
atamalarda kendi yakınlarına ve yandaĢlarına (patronaj geleneğine) öncelik
verdikleri gözlemlenmektedir. Bu yaklaĢım ekseninde, bürokratlar meĢruiyetlerini
liyakatlarından değil, iktidara olan sadakatlarından almaktadır (Karacan,2002).
Patrimonyal siyaset kültürünün bir gereği olarak iktidarlar ve/veya
bürokratlar ekonomiyi yöneten kuralların uygulamasında geniĢ takdir yetkilerine
sahiptir. Yönetici erkin sahip olduğu bu geniĢ takdir yetkisi ise, doğal olarak
kuralların uygulamasında zaman ve kapsam olarak belirsizliklere neden
olmaktadır. Oysa, mali piyasalar, elektrik, telekomünikasyon gibi önemli batık
maliyetler içeren ve ekonomideki çarpan etkileri büyük olan sektörlerde iktisadi
faaliyetlerden beklenen etkinliğin en üst düzeyde gerçekleĢebilmesi için
belirsizliklerin en az düzeyde olması gerekmektedir.
Diğer bir deyiĢle, bu sektörlerin kurala dayalı bir yönetiĢim anlayıĢı
çerçevesinde, saydam ve hesap verebilir bir ortamda çalıĢan uzman kurumlarca
yönetilmesi önem taĢımaktadır. Yeni kamu yönetimi ve yeni düzenleyici iktisat
yazınındaki son dönemdeki geliĢmeler çerçevesinde ise, piyasa tökezlemelerinin
hüküm sürdüğü alanlarda ekonomik düzenlemeleri yapmak ve uygulamak
konusunda öne çıkan kamu yönetimi organları ise bağımsız düzenleyici
kurumlardır (BDK). Türkiye uygulamasında, BDK'ların performansının
değerlendirildiği tartıĢmalar, bu kurumların geçmiĢlerinin de çok eskiye
gitmemesi nedeniyle olsa gerek, henüz performansa dayalı ol(a)madığından,
genelde yapıları üzerinde yoğunlaĢmaktadır. Karacan (2002) özerk kurumlar ile
90
ilgili tartıĢmaların BDDK'nın kuruluĢu aĢamasında bazı çevrelerce BDDK'nın
"politikayı ve politikacıyı çöp kutusuna atacak kurumlar olarak tanıtılmasıyla
baĢladığını" ve "BDDK'nın neredeyse Türkiye'yi gelecekte yönetmenin bir
manivelası olarak görüldüğünü, bunun da özerk kurum felsefesine yabancı
olduğunu" ileri sürmektedir. Katırcıoğlu (2001a) ise "üst kurulları eski tarz siyaset
yapmanın yeni bir aracı" olarak görmektedir. Katırcıoğlu, "kamu bankalarının
Türkiye'de siyasetin finansmanının bir aracı olarak kullanıldığını, bunların yanı
sıra siyaset ve ekonomi arasındaki iliĢkilerin, (tarım sektörü ve imalat sanayii
dahil) KiT'leri ve özel kesimin bazı kesimlerini de içine aldığını" ileri sürmektedir.
Yazara göre, üst kurullar siyasetin ekonomiden el çekmesini sağlayacağı yerde,
mevcut idari ve mali yapılarıyla eski tarz siyaset yapmanın yeni bir aracı olma
eğilimindedir.
BDK'lardan siyasi tercihlerin, ekonominin teknik işleyişini olumsuz yönde
etkilemelerine engel olmaları beklenmektedir. Çünkü, özel çıkar gruplarına rant
aktarmak amaçlı siyasi kaygılar ekonominin iĢleyiĢini ve genel etkinliğini
bozmaktadır. Diğer taraftan, makro ekonomik istikrar ve büyüme ile gelirin adil
bölüĢümü gibi iktisadi hayatın geneline iliĢkin konuların siyasetle de doğrudan
iliĢkili olduğu gözden kaçırılmamalıdır.
Katırcıoğlu (2002)'nun belirttiği çerçeveden bakıldığında, Türkiye'de
siyaset, bürokrasi, özel kesim ve mali piyasalar arasındaki iliĢkilerin yaratmıĢ
olduğu olumsuzlukların üstesinden gelmek için gerçekleĢtirilen yapısal reform
araçlarından bir tanesi de BDKlar ise, ki öyledir, bu kurumların oluĢturulmaları
aĢamasında sözü edilen çıkar çevrelerinin etkili bir lobicilik yapmaları da
beklenmelidir. Çünkü, ekonominin en az yüzde 60'ını oluĢturan sektörleri
düzenlemek ve denetlemekle görevli bulunan BDK'ların yönetiĢim sisteminin
sağlıklı ve istikrarlı bir yapıya kavuĢturulması aynı zamanda kamu yönetiminin,
siyasetin, mali piyasaların ve Ģirketler kesiminin yönetiĢim sisteminin de yeniden
yapılandırılmasına neden/yardıma olacaktır. Bu değiĢime karĢı özel çıkar
grupları, siyaset ve bürokrasiden kaynaklanacak direncin, BDK'ların
fonksiyonları ve performanslarını olumsuz etkileyeceği, diğer bir deyiĢle
BDK'ların eski yönetiĢim biçimine benzer bir yapıda faaliyet göstermesi yönünde
etkili olmaya çalıĢacağı beklenen bir geliĢmedir. Ancak yapılması gereken,
91
BDK'ların temsil ettiği yönetiĢim anlayıĢından vazgeçmek değil, aksine onları
daha etkin ve etkili faaliyet gösterecek bir yapıya kavuĢturmaktır.
BDK‟ları inceleyen literatür farklı disiplinlerin bileĢiminden oluĢmaktadır.
BDK‟lar hukuk yazınında daha çok klasik kamu kuruluĢlarıyla karĢılaĢtırıldığında,
kamu yönetimindeki yerleri, yetkileri ve sorumlukları açısından; iktisat yazınında
piyasaların iĢleyiĢ sürecindeki rolleri bakamından; kamu yönetimi yazınında da
idarenin yeniden yapılandırılması perspektifinden incelenmiĢtir (Atiyas,1999;
Emek, 2001a; Sezen,2002; Tan,2000 ve 2002; Ulusoy,1999a).
Düzenleyici kurumların ikincil mevzuat hazırlıkları aĢamasında diğer
kurumların görüĢlerine baĢvurmamaları sadece Bakanlar Kurulu düzeyinde ele
alınan iĢlerde değil, genel ekonomik politikaların uygulamasında da aksaklık ve
karmaĢalara neden olabilmektedir.
Ancak, bu kurumların ikincil mevzuat hazırlıklarında sadece DPT veya
ilgili/iliĢkili bakanlıkların değil, konuyla ilgili diğer kamu kuruluĢlarının da
görüĢünü almaları uygulamada tutarlılığın, etkinliğin ve etkililiğin artırılmasına
yardıma olacaktır. Stratejik bir yaklaĢım olmaksızın tasarlanan düzenleme
kuralları ve düzenleyici kurumların, bir de ilgili kamuoyunun görüĢlerine
baĢvurulmaksızın oluĢturulması, uygulamada hem bu kurumların genel idare
içindeki yerleri, yetkileri, sorumluluktan ve misyonlarını hem de düzenleme
kurallarının kapsamı ve içeriğini tartıĢmalı hale getirmektedir. Bu çerçevede,
bütüncül bir yaklaĢım ile BDK'ların kamu yönetimi içindeki yerleri, fonksiyonları,
yetki ve sorumluluklarının incelenip, belirlenmesi gerekmektedir.
BDK‟lar Türk kamu yönetimine sistemik bir yaklaĢımın sonucunda dahil
edilmediği için yapılarından önce, isimleri konusunda bile belirsizlikler
bulunmaktadır. BDK'ları nitelendirmek için mevzuatta bir isimlendirmeye
gidilmemiĢtir. BDK'ları nitelendirmek amacıyla bunların denetimlerini
düzenleyen 4743 sayılı Kanun'da "özel kanunlarla kurulmuĢ kamu tüzel
kişiliğini ve idari ve mali özerkliği haiz kurul, üst kurul ve bunlara bağlı kurumlar"
(m. 7), 2002 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve Ġzlenmesine Dair
Karar'da "özel kanunlarla kurulmuĢ kamu tüzel kiĢiliğini, idari ve malî özerkliği
92
haiz düzenleyici ve denetleyici kurumlar (m., 13 ve 27/k), 2002/46 sayılı
BaĢbakanlık Genelgesinde ise "kanunlarla ve kanunların verdiği yetkiye
dayanılarak kurulmuĢ bulunan kurum ve kurul başkanlıklar ibareleri
kullanılmaktadır. Bu ifadelerden de anlaĢılacağı üzere, bu kurumların
düzenlendiği mevzuata göre farklı yönleri öne çıkarılmaktadır. Denetim ile ilgili
mevzuatta "idari ve mali özerklikleri", yıllık programlarda "düzenleyici ve gözetici
fonksiyonları", kurumlar arası yazıĢmalarda koordinasyonu sağlamaya yönelik
BaĢbakanlık Genelgesi'nde de "statüleri" öne çıkarılmaktadır. Ancak, nihayetinde
BDK‟lar ortak bir Ģekilde isimlendirilememektedir. Yine bu kurumlar kamu
yönetiminin (idarenin) bir parçası olduklarından statülerini nitelendiren idari
ibaresi yerine, fonksiyonelliklerini nitelendiren düzenleyici ibaresi tercih edilmiĢtir.
Böylece bu kurumların ilk meydana çıktığı ABD'deki gibi Bağımsız Düzenleyici
Kurum (Independent Regulatory Agency) olarak nitelendirilmelerinin daha
yerinde olacaktır. BDK'lar iktisat literatüründeki ifadesiyle piyasa tökezlemelerinin
mevcut olduğu alanlarda ekonomideki tahsisat etkinliğini (allocative efficiency)
artırmak için düzenleme, gözetim ve denetim yapmak; hukuk literatüründeki
anlatımıyla da "toplum yaĢamının duyarlı alanlarındaki kamusal ve özel
etkinlikleri düzenlemek" üzere oluĢturulmaktadır (Duran, 1997).
3.2. Finansal Piyasalar
Finansal piyasaların düzenlenmesi konusunda ikili bir yaklaĢım
benimsenmektedir. Birinci yaklaĢım, Türkiye uygulamasında da olduğu gibi,
sermaye piyasaları, bankacılık ve sigortacılık sektörlerinin ayrı ayrı kurumlarca
düzenlenmesi ve denetlenmesidir, ikinci yaklaĢım ise, finansal piyasaların
bütününün tek bir kurum tarafından düzenlenmesi ve denetimidir. Her iki
yaklaĢımın da kendisine özgün avantajları ve dezavantajları bulunmaktadır
(Abrams ve Taylor,2002; Karacan,2002,s. 143-154).
Ancak, finansal piyasalarda yaĢanan hızlı teknolojik değiĢim, sektörün
gözetim ve denetiminde koordinasyon problemini de gündeme getirmektedir
(Kumcu,2002c).
93
Bu nedenle de uluslararası uygulamalarda mali piyasaları ayrı ayrı
düzenleyen kurumları tek bir çatı altında toplama yönünde gittikçe artan bir
eğilim bulunmaktadır. Finansal piyasalarda ilk kurulan BDK Sermaye Piyasası
Kurulu (SPK), ikincisi de Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
(BDDK)'dur. Ayrıca, IMF'ye verilen 19/6/2002 tarihli Niyet Mektubu'nda
"sigortacılık sektörünün AB Sigortacılık Direktifleri ve Uluslararası Sigorta
Denetçileri Birliği (IAIS) temel prensipleriyle uyumlu bir biçimde düzenlemesi
amacıyla kanun taslağı hazırlanacağı" taahhüt edilmektedir.
IAIS (1997) ise sigortacılık sektörün düzenlenmesi, gözetimi ve denetimi
için bağımsız bir Sigorta Denetleme Kurumu'nun (Insurance Supervisory
Authority) kurulmasını önermektedir. 21/12/1959 tarih ve 7397 sayılı Kanuna
göre (m. 30) kurulan ve ayrı bir tüzel kiĢiliği ve bütçesi olan, gözetim ve denetim
fonksiyonlarını bir arada üstlenmiĢ bulunan Sigorta Murakabe Kurulu, 510 sayılı
KHK ile 1993 yılında Hazine MüsteĢarlığı bünyesine alınarak Sigorta Denetleme
Kurulu adıyla sadece bir teftiĢ birimi haline getirilmiĢtir (m. 23). Diğer bir deyiĢle,
BDDK kurulmadan önce Hazine MüsteĢarlığı bünyesinde bankacılık sektörünün
düzenlenmesi ve denetlenmesine iliĢkin oluĢturulan yapı, sigortacılık sektörü için
de aynen benimsenmiĢtir. Sektörün düzenlenmesi görevi Hazine MüsteĢarlığı
bünyesinde Sigortacılık Genel Müdürlüğü'ne, denetim fonksiyonu ise Sigorta
Denetleme Kurulu'na verilmiĢtir. Gelinen noktada ise, sigortacılık sektörünün de
bankacılık sektörü gibi düzenlenmesi, gözetimi ve denetimi ihtiyacı ortaya
çıkmıĢtır. Bu çerçevede, sigortacılık sektörünün ayrı bir kurum tarafından
düzenlenmesi ve denetimi yerine bu fonksiyonun sermaye piyasaları ve
bankacılık sektörü dahil bütün mali piyasaları düzenlemek ve denetlemekten
sorumlu tek bir kuruma verilmesinin koordinasyonu, etkinliği ve etkililiği
artırabileceği hususu göz önünde bulundurulmalıdır (IAIS ,1997).
3.2.1. Sermaye Piyasası Kurulu (SPK)
Sermaye Piyasası Kurulu, halen faaliyet gösteren BDK'ların ilki olarak 1981
yılında 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile kurulmuĢtur, SPK yetkilerini kendi
sorumluluğu altında bağımsız olarak kullanan, idari ve mali özerkliğe sahip
94
düzenleyici bir kamu kurumudur. Ġlgili olduğu bakanlık, BaĢbakan tarafından
görevlendirilen Devlet Bakanlığı'dır. Merkezi Ankara'da olan Kurul'un Ġstanbul'da
bir temsilciliği bulunmaktadır. Kurul'un mali özerkliği bulunmaktadır. Menkul
kıymet ihraççıları (Ģirketler, yatırım fonları, yatırım ortaklıkları) bu fona ihraç
ettikleri menkul kıymetlerin binde ikisi tutarında ücret ödemektedir. Fon gelirleri
Kurul giderlerini karĢılayamayacak durumda ise açık, bütçeden alınan
yardımlarla kapatılmaktadır. SPK'nın yapısında, ilk örneği Rekabet Kurumu‟nda
(RK) baĢlatılan daha sonra da çoğu BDK tarafından da benimsenen Kurul ve
Kurum ayrımı bulunmamaktadır. Bakanlar Kurulu, Kurul üyelerini atarken birisini
de baĢkan olarak atamaktadır. Kurul, baĢkanın önerisi üzerine üyelerden birisini
İkinci başkan olarak seçmektedir.
Türkiye'de sermaye piyasası ikili bir yapıya sahiptir. Bir anonim Ģirketin hisse
senetlerini ilk kez satabilmesi, yani halka açılabilmesi için Sermaye Piyasası
Kurulu'nun (SPK) izni gerekmektedir. Halka açık Ģirketlerin hisse senetlerinin ikinci
elden satıĢı ise Ġstanbul Menkul Kıymetler Borsası'nda (ĠMKB) yapılmaktadır. Halka
açıklık oranını artırmak, yani kalan hisse senetlerinin bir bölümünü daha satmak
isteyen Ģirketin yeniden SPK'ya gitmesi gerekmektedir. SPK, bu tür izinlerin yanı
sıra sermaye piyasasının düzenlenmesiyle ilgili kararları da alıp uygulamaya koyan
kurumdur. Türkiye'de hisse senetleri, ĠMKB‟da iĢlem görmektedir (Eğilmez ve
Kumcu,2004,s.62).
Kurul'un temel görevi;
Sermaye piyasasının güven açıklık ve kararlılık içinde çalıĢmasını,
Tasarruf sahiplerinin yani yatırımcıların hak ve yararlarının korunmasını
sağlamaktır.
Kurul‟un temel amaçları;
 Sermaye piyasalarının iĢleyiĢ kurallarını belirlemek,
 Piyasadan fon kullanan Ģirketlerin belli kurallara uygun olarak en iyi
Ģekilde yararlanmalarını sağlamak,
95
 Sermaye piyasasına yatırım yapan tasarruf sahiplerinin hak ve
yararlarını korumak,
 Piyasaların adil ve etkin çalıĢmasını sağlamaktır (http://www.spk.gov.tr/
Hakkinda/hakkinda.htm?tur=gorevimiz, EriĢim Tarihi: 13 Mart 2004).
Sermaye Piyasası Kurulu (SPK), piyasanın geliĢmesinde uluslararası
iĢbirliğine ve uluslararası seviyede belirlenen ilke ve standartlara uyuma büyük
önem vermektedir. Bu çerçevede Avrupa Birliği standartlarına uyum
kapsamında yapılan çalıĢmaların yanı sıra, gerek üyesi bulunduğu Uluslararası
Sermaye Piyasası Kurulları Örgütü (IOSCO- International Organisation of
Securities Commissions) ile olan iliĢkilerin daha da kuvvetlenmesi, gerekse
diğer düzenleyici kurumlar ve uluslararası kuruluĢlarla iletiĢimin artırılması
yönündeki çalıĢmalar da yoğun bir Ģekilde sürdürülmektedir. Uluslararası
platformda gerçekleĢtirilen çalıĢmalar yakından izlenerek, ulusal
düzenlemelerde ve uygulamalarda uluslararası geliĢmeler dikkate alınmaktadır
(SPK, 2004, http://www.spk.gov.tr/Hakkinda/hakkinda.htm?tur=uluslararasi
faaliyetlerimiz, EriĢim Tarihi: 20 Nisan 2004).
3.2.1.1. SPK’nın AB ile Ġlgili ÇalıĢmalar
Türkiye‟deki sermaye piyasalarının AB sermaye piyasalarına
entegrasyonu ve mevcut sermaye piyasaları mevzuatının AB müktesebatına
uyumu amacıyla baĢta Avrupa Komisyonu, Avrupa Komisyonu Türkiye
Temsilciliği ve Avrupa Sermaye Piyasaları Düzenleyici Otoriteleri Komitesi
(CESR) olmak üzere AB Kurumları ile iliĢkiler yoğun bir Ģekilde sürdürülmekte
ve Avrupa Birliğine aday ülkelerin sermaye piyasası alanındaki düzenleyici ve
denetleyici otoritelerince oluĢturulan Sermaye Piyasaları Düzenleme ve
Denetleme Kurulları DanıĢma Komitesi BaĢkanlığı yaklaĢık 2 yıldır
yürütülmektedir. AB Kurumları ile ĠliĢkiler ise Ģöyle özetlenebilir:
96
• Türkiye-AB Ortaklık Komitesi tarafından oluĢturulan ve AB ile Türkiye
arasında karĢılıklı bilgi alıĢveriĢinde bulunulan alt komitelerden SPK ile ilgili olan
Ekonomik ve Parasal Konular, Sermaye Hareketleri ve Ġstatistik Alt Komitesi'nin
toplantılarına katılım sağlanmakta ve AB yetkilileri Türk sermaye piyasasındaki
geliĢmeler hakkında bilgilendirilmektedir.
• AB Ġlerleme Raporlarının ve Katılım Öncesi Ekonomik Programın
hazırlanması çalıĢmalarına katılmakta ve sermaye piyasaları ile ilgili geliĢmeler
ilgili kamu kurumları aracılığıyla AB yetkililerine aktarılmaktadır.
• AB Genel Sekreterliğinin koordinasyonunda, Avrupa-Akdeniz pazarının
oluĢturulması amacıyla Akdeniz ülkelerinin hazırlanmasına yönelik olarak 2003
yılında baĢlatılan “Euromed Market” projesinin SPK faaliyet alanına giren
çalıĢmaları kapsamındaki toplantılarına aktif katılım sağlanmaktadır.
3.2.1.2. AB Yardımlarından Yararlanmaya Yönelik Faaliyetler
AB yardımlarından yararlanmaya yönelik SPK tarafından geliĢtirilen proje
önerisi ve kısa süreli teknik yardım talepleri mevcuttur. Bunlar, EĢleĢtirme
Projesi (twinning) ve Avrupa Komisyonunun GeniĢlemeden Sorumlu Genel
Müdürlüğü bünyesinde Teknik Yardım Bilgi PaylaĢımı Ofisi (Technical
Assistance Information Exchange Office - TAIEX) kapsamında elde edilen
teknik yardımlardır. AB yardımlarından yararlanmak üzere 2004 yılı Türkiye-
Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali ĠĢbirliği çerçevesinde SPK tarafından
geliĢtirilen proje önerisi, 13 Eylül 2004 tarihinde AB Komisyonu tarafından kabul
edilmiĢtir.
EĢleĢtirme (Twinning) Projesi
EĢleĢtirme (Twinning), AB'ye aday ülkelere AB ile entegrasyon sürecinde
gerekli kurumsal yapılanmanın gerçekleĢtirilmesini, ekonomik ve sosyal uyumun
sağlanmasını destekleme amacını taĢıyan PHARE programının kaynaklarından
karĢılanan; aday ülkeleri düzenleme ve idari kapasite açısından güçlendirmeye
97
yönelik ve üye devletlerle bir arada planlanarak uygulamanın
gerçekleĢtirilmesinin öngörüldüğü uzun süreli teknik yardım mekanizmasıdır.
Bu kapsamda, AB üyesi bir ülkenin sermaye piyasasındaki düzenleyici
kurumu ile SPK‟nın eĢleĢtirilmesi suretiyle sermaye piyasası mevzuatının AB
müktesebatı ile yüzde yüz uyumunun temini hedeflenmektedir. SPK, bir AB
ülkesinin düzenleyici otoritesinin uzmanlarıyla 2 yıla yayılan bir dönemde
yürütülecek çalıĢmalarla AB mevzuatıyla tam uyumlu bir mevzuat
hazırlayacaktır. Yine aynı dönem içerisinde, AB mevzuatıyla uyumlu Türk
sermaye piyasası mevzuatının uygulanmasında gerekli bilgi iĢlem alt yapısına
iliĢkin yabancı uzmanlardan ilave teknik destek sağlanacaktır.
Teknik Yardım Bilgi PaylaĢımı Ofisinden (TAIEX) Alınan Yardımlar
Aday ülkelere AB mevzuatına uyum sağlanması ve gerekli idari alt
yapının kurulması için teknik yardım sağlayan Teknik Yardım Bilgi PaylaĢımı
Ofisinden çeĢitli konularda (menkul kıymetlerin saklanması, emeklilik fonları,
içeriden öğrenenlerin ticareti, yatırımcıları koruma fonu vb.) teknik yardım
sağlanarak, AB düzenlemeleri ve ülke uygulaması konusunda uzman desteği
alınmaktadır. Ayrıca Avrupa Komisyonunca uygun görülen konularda (sermaye
yeterliliği, piyasanın kötüye kullanımı, yatırım fonları, halka arz ve sınır ötesi
menkul kıymet iĢlemleri vb) çalıĢtaylar (workshops); finansal vadeli iĢlem ve
opsiyon piyasaları, finansal raporlama ve muhasebe standartları gibi konularda
üye ülkeler yetkili kurumları nezdinde çalıĢma ziyaretleri (study visits)
düzenlenmesi hususlarında önümüzdeki dönemde teknik destek sağlanacaktır
(SPK,2004,http://www.spk.gov.tr/Hakkinda/hakkinda.htm?tur=uluslararasifaaliye
tlerimiz, EriĢim Tarihi: 20 Nisan 2004).
3.2.1.3. SPK’nın Sermaye Piyasaları Düzenleme ve Denetleme Kurulları
DanıĢma Komitesi ÇalıĢmaları
Sermaye Piyasaları Düzenleme ve Denetleme Kurulları DanıĢma
Komitesi (Consultative Group) AB düzenlemelerinin ve Direktiflerinin
uygulanmasında düzenleyici ve denetleyici kurumlar arasında bilgi paylaĢımının
98
ve iĢ birliğinin sağlanması amacıyla Avrupa Birliğine aday ülkelerin sermaye
piyasalarının gözetim ve denetiminden sorumlu düzenleyici ve denetleyici
otoriteleri tarafından 2001 yılında kurulmuĢ olup, 17 üyesi bulunmaktadır.
DanıĢma Komitesinin BaĢkanlığını 18 Mayıs 2004 tarihinden bu yana SPK
BaĢkanı yapmaktadır. DanıĢma Komitesinin amaçları özetle Ģunlardır:
• Avrupa Birliği Direktiflerinin ve düzenlemelerinin uygulanması
konusunda üye ülkelerin tecrübelerini paylaĢmak,
• Avrupa Birliği standartlarına tam uyum konusunda bir forum vazifesi
görmek,
• Avrupa Birliğinin mevzuat hazırlama sürecine üye ülkelerinin katılımını
sağlamak.
DanıĢma Komitesi faaliyetleri, baĢkanlar ve uzmanlar seviyelerinde
olmak üzere iki ayrı seviyede yürütülmektedir. Yılda en az iki defa düzenlenen
baĢkanlar seviyesindeki toplantılara Avrupa Birliğine üye sermaye piyasası
düzenleyici otoritelerinin oluĢturduğu Avrupa Sermaye Piyasaları Düzenleyici
Otoriteleri Komitesi (CESR)'nin temsilcileri de katılarak Avrupa Birliği sermaye
piyasalarında teknik ve hukuki alanda yaĢanan güncel geliĢmelere iliĢkin bilgiler
vermekte ve aday ülkelerin mali piyasalarının Avrupa Birliği sermaye
piyasalarına entegrasyonu alanında atılacak adımlar kararlaĢtırılmaktadır.
DanıĢma Komitesi, SPK‟nın AB'ye aday ülkelerin düzenleyici otoriteleri
ile iĢbirliği geliĢtirebileceği, AB mevzuatının uygulaması konusunda ortak
birikimlerden istifade edebileceği bir platform özelliğinde olduğunu söylemek
mümkündür. Komite son olarak 15-16 ġubat 2005 tarihlerinde Romanya'nın
baĢkenti BükreĢ'te baĢkanlar ve uzmanlar düzeyinde olmak üzere iki ayrı
toplantı gerçekleĢtirmiĢtir. Bu toplantılara CESR temsilcileri katılmıĢ ve AB
sermaye piyasalarındaki güncel geliĢmeler ve piyasanın kötüye kullanılması
(manipülasyon ve içeriden öğrenenlerin ticareti) konularında AB'de ve CESR'da
yürütülen çalıĢmalar konusunda bilgi vermiĢlerdir.
99
3.2.1.4. IOSCO ile Ġlgili ÇalıĢmalar
Uluslararası Sermaye Piyasası Kurulları Örgütü (International
Organization of Securities Commissions - IOSCO), sermaye piyasalarındaki
düzenleyici/denetleyici otoritelerin, ilgili alanlarda koordinasyonu ve iĢbirliğini
sağlamak, sermaye piyasalarının yasal ve kurumsal yapısına iliĢkin olarak ortak
uluslararası standartlar oluĢturmak ve üyeler arasında bilgi alıĢ veriĢini olanaklı
kılmak amacıyla oluĢturdukları bir kuruluĢtur. IOSCO, mali piyasalarla ilgili diğer
uluslararası kuruluĢlarla da iĢbirliği halinde faaliyet göstermekte ve alanındaki
en etkin uluslararası kuruluĢ niteliği taĢımaktadır. IOSCO'nun resmi kuruluĢ
tarihi 18 Nisan 1983'tür. ġu anda 174 üyesi bulunan IOSCO'ya SPK 1988
yılında üye olmuĢtur. Bu kapsamda SPK, IOSCO bünyesindeki komite ve
çalıĢma grubu çalıĢmalarına aktif olarak iĢtirak ederek IOSCO amaç ve
hedeflerinin gerçekleĢtirilmesi yönünde politika oluĢturulmasına katkıda
bulunmaktadır.
3.2.1.5. Gelişmekte Olan Piyasalar Komitesi (EMC) Çalışmaları
2002 yılından bu yana SPK BaĢkanı tarafından baĢkanlığı yürütülen
GeliĢmekte Olan Piyasalar Komitesi (Emerging Markets Commitee - EMC)
geliĢen piyasaların etkinliğini artırıcı ilkelerin oluĢturulması ve bilgi akıĢının
sağlanmasını amaçlamaktadır. Mevcut durumda Çin, Rusya, Brezilya ve
Hindistan gibi ülkeler dahil 77 üyesi bulunmaktadır. Bünyesinde beĢ çalıĢma
grubu ve kurumsal yönetim konusunda çalıĢan bir görev grubu faaliyet
göstermektedir. SPK tüm çalıĢma gruplarına ve Kurumsal Yönetim Görev
Grubu çalıĢmalarına aktif olarak katılmaktadır. EMC'yi yönlendirici bir üst kurul
olarak 1994 yılında oluĢturulan GeliĢmekte Olan Piyasalar Komitesi DanıĢma
Kurulu (EMC Advisory Board ) EMC toplantılarından belirli bir süre önce
toplanarak çalıĢmalara yön verecek kararları almaktadır. EMC DanıĢma Kurulu
yılda iki kere, Teknik Komite ve Yürütme Komitesi toplantılarıyla eĢ zamanlı
olarak toplanmaktadır.
100
EMC bünyesinde, aĢağıda belirtilen alanlarda çalıĢmalar yapmak ve
tavsiye ve standartlar oluĢturmak üzere beĢ ÇalıĢma Grubu faaliyet
göstermektedir. Her grup kendi alanına giren konularda, üyelerin görüĢ ve
önerileriyle belirlenen ve/veya EMC danıĢma Kurulu tarafından görev verilen
çalıĢmalarını sürdürmektedir. Hazırlanan raporlar ve diğer belgeler, niteliğine
göre EMC tarafından onaylanarak IOSCO EMC raporu veya IOSCO BaĢkanlar
Komitesi tarafından kabul edilerek IOSCO kararı haline gelmektedir.
SPK, aĢağıda belirtilen EMC çalıĢma gruplarının tüm faaliyetlerine
katkıda bulunmakta ve devam eden çalıĢmalara da aktif katılım sağlamaktadır.
a. Kamuyu Aydınlatma ve Muhasebe Çalışma Grubu
EMC bünyesinde faaliyet gösteren çalıĢma gruplarından ilki kamuyu
aydınlatma ve muhasebe konularında çalıĢmaktadır. BaĢlıca görevleri; Teknik
komite ve EMC üyeleri arasında bu alandaki teknik bilgi birikiminin
aktarılmasına yönelik iletiĢim kanalları sağlamak, ortak standartların
geliĢtirilmesi yönünde çalıĢmak, geliĢmekte olan piyasalar düzenleyici
otoritelerinin bakıĢ açısıyla, IOSCO'nun muhasebe ve bağımsız denetim
konusunda uzman uluslararası kuruluĢlarla yürüttüğü çalıĢmalara katkıda
bulunmak ve uluslararası standartların geliĢtirilmesinde EMC üyelerinin piyasa
tecrübelerin ve uygulamalarının dikkate alınmasını sağlamak üzere gerekli
çalıĢmaları yürütmek olarak tanımlanabilir. Son dönemde bağımsız denetçilerin
gözetimi konusunda Teknik Komiteyle ortak bir çalıĢma yürütmektedir.
b. İkinci El Piyasaların Düzenlenmesi Çalışma Grubu
Ġkinci El Piyasaların Düzenlenmesi konulu ÇalıĢma Grubu, Teknik Komite
ve EMC arasında ikincil piyasaların düzenlenmesi konusunda bilgi transferini
sağlamak üzere etkin iletiĢim kanalları oluĢturmak, belirtilen alanda özellikli
konuların tartıĢılmasını ve görüĢ alıĢveriĢini kolaylaĢtırmak, geliĢmekte olan
piyasalardaki nakit ve türev piyasalar için düzenleyici ve yasal yapının
geliĢtirilmesi yönünde çalıĢmakla görevlidir. Grup son olarak borsaların
özelleĢtirilmesi (demutualization) ile ilgili olarak EMC üyeleri arasında bir anket
çalıĢması yapmıĢ, ayrıca 2004 yılında Endonezya'da bir yuvarlak masa
toplantısı gerçekleĢtirmiĢtir. Bu çalıĢmalar sonucunda üye ülkelerin tecrübeleri
101
paylaĢılarak karĢılaĢılan sorunlar, elde edilen baĢarılar, geliĢmekte olan ülkeler
açısından olası fayda-maliyetler, özelleĢtirme için gerekli önkoĢullar ve izlenen
süreçler gibi konuları içeren bir rapor hazırlanmıĢtır.
c. Aracı Kuruluşların Düzenlenmesi Çalışma Grubu
Bu ÇalıĢma Grubu'nun temel görevi, Teknik Komitenin aynı konulu
ÇalıĢma Grubu tarafından yapılan çalıĢmaların geliĢmekte olan ülkelerde nasıl
uygulanabileceğine yönelik çalıĢmalarda bulunmak, piyasa aracılarıyla ilgili
düzenleme sorunları ve bunların nedenleri dahil ülkelerde kullanılan düzenleme
yaklaĢımlarındaki benzerlik ve ayrılıkları analiz etmek, sermaye piyasaları ve
yeni finansal araçlar bakımından daha geliĢmiĢ düzenlemeler için bir yaklaĢım
oluĢturmaktır. Grup son olarak sermaye piyasası kurumlarının sınır ötesi
iĢlemleriyle ilgili olarak karĢılaĢılan sorunları ve dikkat edilmesi gereken
düzenleme konularını sorgulamak amacıyla geliĢmekte olan ülkeler arasında bir
anket çalıĢması yapmıĢ ve elde edilen sonuçlar literatür çalıĢmalarıyla
desteklenerek bir rapor hazırlanmıĢtır.
d. Denetim ve Bilgi Paylaşımı Çalışma Grubu
Grubun baĢlıca görevleri, Teknik Komitenin aynı konudaki çalıĢma
Grubunun faaliyetleri hakkında EMC üyelerini ve çalıĢma grubunu
bilgilendirmek ve iĢbirliği sağlamak, EMC üyesi ülkelerde düzenleme ve gözetim
sistemleriyle denetleyici otoritelerin denetim ve yaptırım güçleri gibi alanlarda
sermaye piyasası düzenleme ilkelerini belirlemek, EMC üyeleri ve diğer IOSCO
üyeleri arasında sermaye piyasası dolandırıcılığıyla mücadelede iĢbirliğinin
geliĢtirilmesi için gerekli koĢulları oluĢturmak, üyeler arasında düzenleme ve
denetim uzmanlığının paylaĢımı ve bu uzmanlığı geliĢtirmek için gerekli
koĢulları sağlamaktır. Bu ÇalıĢma Grubu, son dönemde Ģirket ele geçirmeleriyle
ilgili olarak üye ülkelerin düzenlemelerini ve karĢılaĢılan sorunları sorgulayan bir
anket çalıĢması yapmıĢ olup, elde edilen verilerin raporlanmasına yönelik
çalıĢmaları devam etmektedir. Grubun yürüttüğü diğer önemli bir çalıĢma ise
IOSCO Çok Taraflı Mutabakatını imzalamak üzere baĢvuruda bulunan üyelerin
bu konudaki yeterliliklerini, Teknik Komitenin 4 numaralı Daimi Komitesi ile
birlikte oluĢturulan Ġzleme Grubu aracılığıyla incelemektir.
102
e. Yatırım Yönetimi Çalışma Grubu
ÇalıĢma Grubu ve diğer EMC üyelerini, Teknik Komitenin aynı alanda
faaliyet gösteren ÇalıĢma Grubunun bulguları hakkında bilgilendirmek, yatırım
yönetimi ile ilgili konularda her iki komite üyeleri arasında teknik bilginin transferi
sağlamak, geliĢen piyasalarda yatırım yönetimi hizmetlerinin oluĢturulması ve
gözetimi için düzenleme amaçlarını belirlemek, düzenleyici otoritelerin rolünü
değerlendirmek, geliĢmekte olan ve geliĢmiĢ piyasalarda sunulan yatırım
yönetimi hizmetleriyle ilgili sistemlerin karĢılaĢtırmalı analizini yapmakla
görevlidir. Grup son olarak geliĢmekte olan piyasalardaki mevcut kollektif
yatırım kuruluĢlarının büyüklükleri, sermaye piyasasındaki yeri ve önemi ile
mevcut düzenlemeleri sorgulayan bir anket çalıĢması ile karĢılaĢılan sorunlar ve
kolektif yatırım kuruluĢlarının geliĢtirilmesi için yapılabileceklerin belirlenmesine
yönelik bir proje yürütmektedir (SPK, 2004, http://www.spk.gov.tr/Hakkinda/
hakkinda.htm?tur=uluslararasifaaliyetlerimiz, EriĢim Tarihi: 20 Nisan 2004).
3.2.2. Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK)
BDDK, 4389 sayılı Bankalar Kanunu ile sektörde düzenlemeler yapmak,
bunların uygulanmasını sağlamak, uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak,
tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek ve Kanunla verilen diğer
görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak üzere 23/6/1999 tarihinde, kamu tüzel
kiĢiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip olarak kurulmuĢ olup, 31/08/2000
tarihinde faaliyete geçmiĢ bulunmaktadır. BDDK'nın karar organı yedi kiĢilik BDD
Kurulu'dur. Bakanlar Kurulu, Kurul üyelerini atarken, üyelerden birini birinci
başkan diğerini de ikinci başkan olarak atamaktadır. Kurul'un baĢkanı, aynı
zamanda da Kurum'un baĢkanıdır. Yakın geçmiĢe kadar Hazinenin ve Merkez
Bankası'nın gözetim ve denetimi altında olan bankacılık kesiminin siyasetten tümüyle
bağımsız bir düzenleyici otoritenin gözetim ve denetimi altına alınması
eğilimi bütün dünyayı sarmıĢtır. Aslında bu eğilim yalnızca bankacılık kesimi için
değil aynı zamanda enerji, ulaĢtırma, telekom gibi eksik rekabete hatta kısmen
tekelleĢmeye yakın bütün alanlarda egemen olmaya baĢlamıĢtır. Eskiden büyük
ölçüde kamu kesiminin elinde bulunan bu alanlar kamu kesiminin elinden
103
çıktıkça, ya da bir baĢka deyiĢle özel mülkiyete konu oldukça bağımsız bir kamu
otoritesinin gözetim ve denetimi gündeme gelmiĢtir.
Türkiye'de 2000 yılında faaliyete geçen Bankacılık Düzenleme ve Denetleme
Kurulu (BDDK) da bu amaçla kurulmuĢtur. Kurum, nihai karar mercii görevi
gören 7 kiĢilik bir kurulun yönetimi altında yürütme ve denetleme birimlerinden
oluĢmaktadır. Bankaların denetimine yetkili olan Bankalar Yeminli Murakıpları
Kurulu bu kurumun bünyesinde bulunmakta ve bankaların yerinden denetimini
yapmaktadır. Mali bünyesi zayıflamıĢ bulunan bankalara devlet adına el
konulması gerektiğinde BDDK gerekli kararı almakta ve bankanın yönetimi
devralınarak Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na (TMSF) devredilmektedir.
Bankaların kurulması, Ģube açması, mali bünyesi zayıfladığında Tasarruf
Mevduatı Sigorta Fonu'na alınması, satılması, tasfiyesi vs. hep bu kurumun görev
ve yetkileri arasındadır. Kurumun görevleri arasında en önemli konular, bankalara
iliĢkin düzenlemelerin yapılması ve bankaların bu düzenlemelere uygun faaliyette
bulunmasının denetlenmesidir.
Kurum, tasarruf sahiplerinin haklarını ve bankaların düzenli ve emin bir
Ģekilde çalıĢmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar
doğurabilecek her türlü iĢlem ve uygulamaları önlemek, kredi sisteminin etkin bir
Ģekilde çalıĢmasını sağlamak üzere gerekli karar ve tedbirleri almak ve
uygulamakla yükümlü ve yetkili kılınmıĢtır. Kurum'un merkezi Ankara'da olup,
Ġstanbul'da bölge teĢkilatı bulunmaktadır.
BDDK'nın kurulmasından önce bankacılık sektörünün düzenlenmesi ve
denetimi yetkileri Hazine MüsteĢarlığı ve Merkez Bankası arasında
paylaĢtırılmıĢtı. Bankacılık sektörüyle bir taraftan kamu bankaları nedeniyle
oluĢan mülkiyet iliĢkisi, diğer taraftan kamu finansmanı nedeniyle olan borç
(müĢteri) iliĢkisi ve ayrıca da ekonominin makro dengelerinden sorumlu kamu
kurumu konumunda bulunması Hazine MüsteĢarlığı‟nın bankaları etkin bir
Ģekilde düzenleme arzusunu olumsuz yönde etkilemekteydi. Kamu bankalarının
yeniden yapılandırılması ve bankacılık sektörünün düzenlenmesi yetkisinin
104
BDDK'ya verilmesinin sektörün denetimindeki etkinliği ve etkililiği artırması
beklenmektedir (Eğilmez ve Kumcu,2004,s.61).
BDDK'nın temel misyonu; bankaların ve özel finans kurumlarının piyasa
disiplini içerisinde sağlıklı, etkin ve dünya ölçeğinde rekabet edebilir bir yapıda
iĢleyiĢi için uygun ortamı yaratmak ve bu sayede ülkenin uzun vadeli ekonomik
büyümesine ve istikrarına katkıda bulunmaktır. BDDK üstlendiği sözkonusu
misyonu yerine getirmek için gerekli düzenleyici ve denetleyici çerçeveyi
yaratacak, uygulayacak ve geliĢtirecektir.
Bu süreçte Kurumun temel hedefleri;
 Sektörün etkinliğini ve rekabet kabiliyetini artırmak, yani kamu kesiminin
kontrolündeki bankaların sektör üzerindeki bozucu etkilerinin ortadan
kaldırılması, bankaların sermaye yapılarının güçlendirilmesi, aracılık
maliyetlerinin düĢürülmesi, grup bankacılığı ve mali olmayan
faaliyetlerinin en aza indirilmesi,
 Sektöre güveni kalıcı kılmak, yani piyasa disiplini ve sistemde
yeralanların “kendi sorumluluklarını almaları” ilkesi çerçevesinde,
kamunun bilgilendirilmesine yönelik düzenlemelerin yapılması, yeterli,
anlaĢılabilir ve doğru bilginin zamanında piyasaya ulaĢtırılması,
muhasebe ve raporlama sisteminde uluslararası standartlara eriĢilmesi,
taĢınan riskler hakkındaki bilgilerin herkese açık ve ulaĢılabilir olduğu
saydam bir ortamın sağlanması,
 Sektörün ekonomi üzerinde yaratabileceği zararları asgariye indirmek,
yani bankaların düzenli ve emin bir Ģekilde çalıĢmasını tehlikeye
sokabilecek her türlü iĢlem ve uygulamaların önlenmesi, münferit
sorunların sistemik risk yaratmasına izin verilmemesi için erken uyarı ve
erken müdahale sistemlerinin geliĢtirilmesi,
 Sektörün dayanıklılığını geliĢtirmek, yani sektörün risklere karĢı direnç
ve esnekliğinin artırılması, kurumsal yönetiĢimin (corporate governance)
105
iyileĢtirilmesine önem verilmesi, iç denetim ve risk yönetim sistemlerinin
geliĢtirilmesi, kredi riskinin yanında piyasa ve operasyonel risklerin
sermaye yeterliliğinde dikkate alınması, Kurumun risk odaklı ve
konsolide bazda gözetim ve denetim yeteneğinin artırılması,
 Tasarruf sahiplerinin hak ve menfaatlerini korumak, yani mevduat
sigortası sisteminin piyasa disiplinini bozucu ve ahlaki istismarı artırıcı
etkileri ile tasarruf sahiplerinin haklarının korunması ihtiyacı arasındaki
dengenin kurulmasıdır (BDDK, 2004, http://www.bddk.org.tr/turkce/
kurumbilgileri/bddk/bddk.htm, EriĢim Tarihi: 23 Nisan 2004).
Yukarıda belirtilen hedeflerin gerçekleĢtirilmesi sırasında Kurumun
gözeteceği temel değerler Ģunlardır:
o Maliyet Etkinliği: Kurumun temel fonksiyonu piyasa mekanizmasının
kendi kendine aĢmakta yetersiz kaldığı sorunların çözülmesi olmakla beraber,
iyi kurulmamıĢ ve/veya iyi iĢlemeyen bir düzenleme ve denetim sistemi, piyasa
mekanizmasının baĢarısızlığından kaynaklanan sorunlar yerine bu defa kamu
müdahalesinden kaynaklanan çarpıklıklara ve problemlere yol açabilmektedir.
Bunun bilincinde olunarak, düzenleme ve denetleme faaliyetleri fayda/maliyet
yaklaĢımı göz önünde tutularak yürütülecek, düzenleme ve denetlemenin
sektörde faaliyette bulunan kuruluĢlar arasında rekabeti bozacak Ģekilde
etkilere neden olmamasına özen gösterilecektir.
o İçsel Sorumluluğu Esas Alan Anlayış: Optimal tarzda sağlansa bile
düzenleme ve denetleme fonksiyonu bankacılık sektörünün sağlamlığının ve
etkinliğinin temininde ikincil bir araçtır. Asıl olan piyasanın kendi içinde sağladığı
disiplindir. Bankaların iç kontrol ve risk yönetimi sistemlerini geliĢtirmeleri ve
bağımsız denetim/derecelendirme kuruluĢlarından azami ölçüde yararlanmaları
gibi içsel sorumluluğu ön plana çıkaran bir anlayıĢ benimsenecektir.
o Tarafsızlık: Kurumun faaliyet alanına giren tüm kuruluĢlara eĢit
mesafede yaklaĢılacak, sorumluluklar dikkatle ve tarafsızlıkla yerine getirilecek,
her türlü ayrımcılıktan uzak durulacaktır.
106
o Duyarlılık: Küresel ekonominin sürekli bir değiĢim içerisinde bulunması,
iyi bir düzenleme ve denetleme sisteminin oluĢturulmasını uzun ve süreklilik arz
eden bir süreç haline getirmekte, finans alanındaki geliĢmelerin sürekli olarak
takip edilmesini ve değiĢikliklere ayak uydurulmasını gerektirmektedir. Bu
açıdan, Kurum düzenleme ve denetim konusunda ulusal ve uluslararası finansal
sistemdeki geliĢmelerin gerektirdiği politika ve uygulamalara süratli ve etkili bir
biçimde uyum sağlayacak, diğer kamu kuruluĢları ile iĢbirliği içerisinde
çalıĢacaktır.
o Katılımcılık: Düzenlemelerin oluĢturulması ve uygulamanın
yönlendirilmesi aĢamalarında sektörün, meslek kuruluĢlarının, tüketicilerin ve
akademik çevrelerin katılımına önem verilecek, iletiĢim kanalları açık
tutulacaktır.
o Saydamlık ve Hesap Verebilirlik: Kurum faaliyetlerinin saydam bir
biçimde yürütülmesi çerçevesinde, uygulamalar ve uygulama sonuçları
hakkında kamunun ve ilgili kamu kuruluĢlarının düzenli olarak bilgilendirilmesi
sağlanacaktır.
o Tüketici Odaklı Hizmet Anlayışı: Finansal kurumlara hizmetin yanı sıra
tüketici talep ve ihtiyaçlarına odaklı bir hizmet anlayıĢı, Kurumun iĢleyiĢ
yapısına yerleĢtirilecektir. Bu amaçla Kurum bünyesinde “tüketici iliĢkileri birimi”
ve internet sitesinde “tüketici köĢesi” kurulması, bu hizmetlerle bir yandan
düzenli olarak tüketicinin finansal hizmetler konusunda bilinçlendirilmesi, diğer
yandan tüketiciden gelen öneri ve Ģikayetler doğrultusunda düzenleme ve
politikaların gözden geçirilmesi sağlanacaktır.
o Uluslararası İşbirliği: Kurum finans alanındaki hızlı değiĢim ve geliĢimi
takip edebilmek, bankaların konsolide bazda etkin gözetimini tam anlamıyla
sağlayabilmek ve sektördeki potansiyel yatırımcılara iliĢkin bilgilere ulaĢabilmek
amacıyla bankacılığın düzenlenmesinden ve denetiminden sorumlu yabancı
kuruluĢlarla ve uluslararası örgütlerle yakın iĢbirliği içinde olacaktır.
107
o Uzmanlık ve Etkin Örgüt Yapısı: Kurum finans sektöründeki
değiĢikliklerin gerektirdiği niteliklere sahip uzmanlığı kendi bünyesinde
geliĢtirebilmek için; analitik düĢünce yapısı ve profesyonel çalıĢma anlayıĢına
sahip personel istihdamına önem verecek, örgüt yapısını faaliyetlerde görülen
karmaĢıklaĢma ile biliĢim teknolojisindeki geliĢmelere uyumlu hale getirecektir.
o Performans Ölçülebilirliği: Kurumun performansı hakkında
kamuoyunun, sektörün ve Kurum çalıĢanlarının düĢüncelerinin öğrenilmesi için,
Bankaların Kuruma BakıĢı Anketi (Effectiveness Survey), Kamunun Kuruma
BakıĢı Anketi (Public Opinion Survey), ÇalıĢanların DüĢünceleri Anketi
(Employee Survey) gibi anketler yapılacaktır (BDDK, 2004,
http://www.bddk.org.tr/turkce/kurumbilgileri/bddk/bddk.htm, EriĢim Tarihi: 23
Nisan 2004).
Bankacılık sektörünün yeniden yapılanmasına yönelik ilk ciddi adım 2000 yılı
istikrar programının baĢlamasından önce Uluslararası Para Fonu'nun ön Ģart
olarak öne sürdüğü için çıkarılan 18 Haziran 1999 tarih ve 4389 Sayılı Bankalar
Kanunu'dur. Yeni yasada mali güçlükler içinde yaĢayan bankaların nasıl ele
alınacağı ayrıntılarıyla yer almıĢ ve durumu düzeltilemeyecek hale gelmiĢ
bankaların faaliyetlerinin nasıl durdurulacağı veya TMSF'nin bu çeĢit bankalara
hangi usullerle el koyabileceği hükme bağlanmıĢtır.
Yasanın getirdiği en önemli yenilik idari ve mali olarak siyasi otoriteden
bağımsız iĢleyecek ve bankacılık sektörünün gözetim ve denetiminden sorumlu
yeni bir kurumun, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu'nun (BDDK)
kurulmasıdır. BDDK, kurulduğu ilk günden beri geçmiĢin sorunlarını kucağında
bulmuĢ bir kurumdur. KuruluĢunun hemen ardında 2000 yılı kasım kriziyle sektörde
yaĢanan likidite darlığının yarattığı sorunlarla karĢı karĢıya kalmıĢ ve büyük bir
bankaya TMSF tarafından el konulmasını kararlaĢtırmıĢtır. Ardından 2001 yılı Ģubat
krizi yaĢanmıĢ ve bankacılık sektörü büyük bir enkazın altında kalmıĢtır.
Sektörün yeniden yapılanmasının ilk adımı olarak tüm bankaların 2001 yılı
sonu itibariyle bilançoları önce bankanın çalıĢtığı bağımsız denetim kuruĢunca
denetletilmiĢ, daha sonra BDDK'nın atadığı bir baĢka bağımsız denetim
108
kuruluĢunca aynı bilançolar bir kez daha denetlendikten sonra sonuçlar BDDK'nın
bünyesinde çalıĢan bankalar yeminli murakıplarına da denetletilmiĢtir. Bu çalıĢmalarla
bankaların gerçek durumları tespit edilmeye çalıĢılmıĢ ve sermaye
yeterliliğini gerçekten tutturamayan bankaların hissedarlarından sermaye artıĢları
talep edilmiĢtir. Sermaye yeterliliği noksanı büyük boyutlarda olan bankalarda hem
devlet sermaye benzeri kredi yoluyla destek sağlamıĢ hem de sermayedarın
sermaye artırması talep edilmiĢtir. 2001 yılı sonu itibariyle bankacılık sektörünün
cari yıl zararları toplam sermayelerinin yüzde 58'ine ulaĢmıĢtı. Sektörün likit varlıkları
toplam bilançolarının ancak yüzde 26'sı kadardı. KarĢılığı ayrılmamıĢ batık
kredileri toplam kredilerinin yüzde 20'sine ulaĢmıĢtı. 2001 kriziyle birlikte reel
sektörün de içinde olduğu durum dikkate alınarak bankalar yoluyla yaĢayabilecek
Ģirketlere nefes aldırmak amacını taĢıyan Ġstanbul YaklaĢımı uygulamaya kondu.
Bu yaklaĢıma göre, bankalar kredilerini geri ödemekte zorlanan, fakat belli bir
finansman olanağı sağlanırsa ayakta kalabilecek müĢterileriyle yeni bir ödeme
planı üzerinde anlaĢacaklar ve kurtarılması olası sorunlu kredilerin tahsilatı zamana
yayılacaktır. YaklaĢık 300 kadar Ģirket, 5 milyar doları bulan banka borçlarını bu
yolla yeniden yapılandırma olanağına kavuĢmuĢtur.
Ekonominin göreli bir istikrara kavuĢmasıyla bankacılık sektörü de 2001
yılında aldığı ağır darbenin izlerini 2002 yılı içinde yavaĢ da olsa silmeye
baĢlamıĢtır. Sektör 2002 yılında özkaynaklarının yüzde 11 'i kadar kâr edebilmiĢ ve
Ġstanbul YaklaĢımı'nın bilançolarına yansımasıyla, karĢılığı ayrılmamıĢ sorunlu
kredilerin toplam krediler içindeki payı yüzde 7'ye düĢmüĢtür.
2001 yılının deneyimleri ve BDDK'nın yürürlüğe koyduğu yeni kurallarla
bankacılık sektörü riski dikkate alan bir yaklaĢım içine girmiĢtir. Artık bankaların risk
yönetim ve denetim birimleri vardır. Bankaların BDDK tarafından yapılan
denetlemeleri risk odaklı olmakta, banka idarelerinin iĢ kararlarının da risk odaklı
olması istenmektedir. Bu amaca yönelik olarak, sermaye yeterliliği yalnızca kredi
riskine bakarak hesaplanmamakta, kur ve piyasa riskleri de sermaye yeterliliği
hesaplanmasında dikkate alınmaktadır. Bankalar bu konudaki raporlarını haftalık,
aylık, üç aylık ve yıllık dönemlerde BDDK'ya göndermek zorundadırlar. Ayrıca, yarı
yıl ve yıl sonu bilançoları bağımsız denetim kuruluĢları tarafından denetlendikten
sonra BDDK'ya gönderilmektedir.
109
Bankacılık sektörünün ekonomide kendinden beklenen katkıyı yapabilmesi
için en önemli unsurlardan birisi bankaların kamuoyuna güven verecek bir ortamda
çalıĢmalarıdır. BDDK bankaların sağlığı ve aldıkları riskler konusunda, bugün,
geçmiĢe göre, çok daha bilgilidir, idari olarak bağımsız bir konumda olması
BDDK'nın aldığı kararları çabuklaĢtırmakta ve objektif kriterlerin uygulanmasını
kolaylaĢtırmaktadır. Bankaların off-shore faaliyetleri çok daha yakından takip
edilmekte ve "back-to-back" krediler ile hâkim sermayedarın, bankasından
kullandığı kredilerin takibi çok daha yakından yapılmaktadır. Türkiye, yılların
ihmaliyle bankacılık sektöründe biriken sorunları çözme yönünde çok önemli
adımlar atmıĢtır. Fakat, sorunların çözümü oldukça pahalıya patlamıĢtır.
Bankacılık sektörünü yeniden yapılandıran ülkeler arasında, milli gelire oranla, en
büyük maliyeti yüklenen ülkelerden biri Türkiye'dir (Eğilmez ve Kumcu,2004,
s.228-232).
3.3. Altyapı Hizmetlerinin Düzenlenmesi
Altyapı sektörlerinde dikey ayrıĢtırmaya gidilerek, teknolojinin imkan verdiği
ölçüde rekabetçi bir piyasa yapısı oluĢturmak ve doğal tekel bileĢeninden
kaynaklanan darboğazın piyasanın iĢleyiĢine olumsuz etkide bulunmasını
önlemek amacıyla altyapı sektörleri de BDK'lar tarafından düzenlenmekte, piyasa
aktörleri de bu düzenleme kurallarına göre gözetim ve denetime tabi
tutulmaktadır. Günümüze değin, altyapı hizmetlerinde telekomünikasyon ve
enerji sektöründe düzenleyici yapı oluĢturulmuĢ bulunmaktadır. Avrupa Birliği
Müktesebatının Üstlenilmesine iliĢkin Türkiye Ulusal Programı'nda posta
hizmetlerinin de AB müktesebatına uygun bir biçimde düzenlenip denetleneceği
taahhüt edilmektedir.
3.3.1. Telekomünikasyon Kurumu (TK)
TK, esas olarak 2813 sayılı Telsiz Kanunu ve 406 sayılı Telgraf ve Telefon
Kanunu'nda öngörülen görevleri yerine getirmek üzere 4502 sayılı Kanun ile idari
ve mali özerkliğe haiz, özel bütçeli kamu tüzel kiĢiliği olarak 27/1/2000 tarihinde
110
kurulmuĢ ve altyapısını oluĢturup personelini atayarak 15/8/2000 tarihinde fiilen
çalıĢmaya baĢlamıĢtır.
TK, Ankara'da bulunan merkez birimi ile 10 ilde bölge müdürlükleri Ģeklinde
teĢkilatlanmıĢtır. Kurum'un merkez birimleri düzenleme yapma ve strateji
oluĢturma faaliyetlerinde bulunurken, bölge müdürlükleri ise oluĢturulan kararlar
çerçevesinde görev icra etmektedir. Kurum'un karar organı olan
Telekomünikasyon Kurulu biri baĢkan, beĢ üyeden oluĢmaktadır. Kurul,
baĢkanın teklifi üzerine üyelerden birisini ikinci baĢkan olarak seçmektedir.
4502 sayılı Kanun ile, daha önce UlaĢtırma Bakanlığı'na bağlı ve Katma
Bütçeli statüde Telsiz Genel Müdürlüğü tarafından yürütülen
"radyokomünikasyon düzenleme" yetkisi ile Türk Telekomünikasyon A.ġ.
tarafından yürütülen "telekomünikasyon düzenleme" yetkisi TK'ya verilmiĢtir.
TK'nın görevlerinin baĢında;
Serbest rekabete dayalı dinamik bir telekomünikasyon sektörünün
oluĢturulması,
Tüketici haklarının korunması gelmektedir (TK, 2004,
http://www.tk.gov.tr/Kurum_Hakkinda/Kurulus.htm, EriĢim Tarihi: 20 Nisan 2004).
3.3.2. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK)
20/2/2001 tarih ve 4628 sayılı Kanun ile Elektrik Piyasası Düzenleme
Kurumu kurulmuĢ, daha sonra 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile de
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu adını almıĢtır. Kurumun karar organı olan
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu 19/11/2001 tarihinde görevine baĢlamıĢtır.
Kurul biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluĢmaktadır.
Bakanlar Kurulu, üyelerin atanması aĢamasında Kurul'un birinci ve ikinci
baĢkanını da görevlendirmektedir. Kurul baĢkanı, aynı zamanda Kurum'un da
baĢkanıdır. Kurum kamu tüzel kiĢiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir.
111
Kurum'un merkezi Ankara'dadır. Kurum, dağıtım bölgelerinde müĢteri iliĢkilerini
sağlamak üzere irtibat büroları kurabilmektedir. Kurulun BaĢkan ve Üyeleri,
02.11.2001 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2001/3168 Sayılı Bakanlar
Kurulu Kararı ile atanmıĢtır. Kamu tüzel kiĢiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe
sahip Kurumun iliĢkili olduğu bakanlık Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığıdır.
Kurum, Kurul Kararı ile Elektrik ve Doğal Gaz Piyasası Kanunlarının
uygulanmasına iliĢkin yönetmelikler ve tebliğler çıkarma yetkisine sahiptir.
Kurul ve Kurum, yetkilerini, düzenleyici iĢlemler tesis ederek ve özel nitelikli
kararlar alarak kullanmaktadır. Düzenleyici iĢlem niteliğindeki yönetmelik ve
tebliğler, Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulmaktadır.
Kurum'un baĢlıca görevi, elektriğin ve doğal gazın yeterli, kaliteli, sürekli,
düĢük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir Ģekilde tüketicilerin kullanımına
sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet
gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve saydam bir enerji piyasasının
oluĢturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin
sağlanmasıdır.
Kurum;
 Elektrik piyasasında; tüzel kiĢilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu
faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul
onaylı lisansların verilmesinden, iĢletme hakkı devri kapsamındaki
mevcut sözleĢmelerin 4628 sayılı Kanun hükümlerine göre
düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans
standartlarının ve dağıtım ve müĢteri hizmetleri yönetmeliklerinin
oluĢturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından,denetlenmesinden,
fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate
alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satıĢında
uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda
enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara iliĢkin formülleri
uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada Kanuna uygun
Ģekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur.
112
 Doğal gaz piyasasında; doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması,
ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine iliĢkin tüm gerçek ve tüzel kiĢilerin
hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden,
piyasa ve sistem iĢleyiĢinin incelenmesinden, dağıtım ve müĢteri
hizmetleri yönetmeliklerinin oluĢturulmasından, tadilinden ve
uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların
incelenmesinden ve piyasada 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununa
uygun Ģekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur.
Kanununun yürütülmesinde, gerçek ve tüzel kiĢilerin Kurumdan
alacakları lisans veya sertifika kapsamında yapacağı faaliyetlerin
denetimi, gözetimi, yönlendirilmesi, uyulacak usul ve esaslar ile bu lisans
ve sertifikaların kapsamı, verilme kriterleri, süreleri, bedellerinin tespit
Ģekli, çevre mevzuatı ile uyum sağlaması, sicil kayıtlarının tutulma usulü
ile lisans ve sertifika sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ve piyasanın
düzenlenmesi ile ilgili gerek görülen diğer hususlar çıkarılan
yönetmeliklerle düzenlenmektedir.
Kurum, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununa göre aĢağıdaki görevleri
yerine getirmekle yükümlüdür:
 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu hükümlerini uygulamak.
 Her yılın Ocak ayının sonuna kadar, serbest tüketici tanımına iliĢkin
limitlerdeki indirimleri belirlemek ve yeni limitleri yayımlamak.
 Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düĢük maliyetli elektrik enerjisi
hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak.
 Lisans sahipleri için kabul görmüĢ muhasebe usulleri uyarınca mali
raporlama standartları ve yönetim biliĢim sistemlerini belirlemek ve
bunların uygulanmasını sağlamak.
113
 Üretim, iletim ve dağıtım Ģirketleri ile otoprodüktör ve otoprodüktör grubu
tesisleri için güvenlik standartları ve Ģartlarını tespit etmek ve bunların
uygulanmasını sağlamak.
 Piyasanın geliĢimine bağlı olarak yeni ticaret yöntemleri ve satıĢ
kanallarının uygulanabilmesine yönelik altyapının geliĢtirilmesi ve
uygulanmasını sağlamak.
 Kanunun amaçları ile uyumlu olarak, gerektiği durumlarda, model
anlaĢmalar geliĢtirmek.
 Ticari sırlar ve gizli rekabet bilgileri de dahil olmak üzere, ticari açıdan
hassas olan her türlü bilginin açıklanmasını engelleyecek usul ve
esasları belirlemek ve uygulamak.
 Piyasada faaliyet gösteren tüzel kiĢilerin eĢitlik ve saydamlık
standartlarına uymalarını sağlamak için faaliyetlerini, uygulamalarını ve
ilgili lisans hüküm ve Ģartlarına uyup uymadıklarını denetlemek.
 Rekabeti sağlamak için iĢtirakler arası iliĢkilere iliĢkin standartlar ve
kurallar oluĢturmak, uygulamak ve bu standartların piyasa faaliyetlerinde
karĢılıklı iĢtirak, iĢletme ve muhasebe konularında kısıtlamalar içermesi
gerektiğinde, bu kısıtlamaları belirlemek.
 Elektrik enerjisi üretiminde çevresel etkiler nedeniyle yenilenebilir enerji
kaynaklarının ve yerli enerji kaynaklarının kullanımını özendirmek
amacıyla gerekli tedbirleri almak ve bu konuda teĢvik uygulamaları için
ilgili kurum ve kuruluĢlar nezdinde giriĢimde bulunmak.
 Kanun hükümlerinin uygulanması ve Kanunla kendisine verilen görevleri
yerine getirmek için gerekli olan ve piyasada rekabeti geliĢtirmeye
yönelik olarak gerçek ve tüzel kiĢilerin uymaları gereken, talimatları ve
tebliğleri, Ģebeke yönetmeliğini, dağıtım yönetmeliğini, müĢteri hizmetleri
yönetmeliğini ve dengeleme ve uzlaĢtırma yönetmeliğini onaylamak.
114
 Lisanslara iliĢkin onaylarla, Kanunda belirtilen sair onayları vermek.
 Dağıtım Ģirketleri tarafından hazırlanıp TEĠAġ tarafından sonuçlandırılan
talep tahminlerini onaylamak, gerektiğinde revize ettirmek.
 Kurul onaylı talep tahminlerine dayanarak, TEĠAġ tarafından hazırlanan
üretim kapasite projeksiyonu ve iletim yatırım planı ile bu planlarla
uyumlu olarak mülkiyeti kamuda olan dağıtım tesislerini iĢleten dağıtım
Ģirketleri tarafından hazırlanan dağıtım yatırım planlarını onaylamak,
gerektiğinde revize edilmesini sağlamak ve onay verdiği yatırım
planlarının uygulanmalarını denetlemek.
 Ġletim, dağıtım, toptan satıĢ ve perakende satıĢ için yapılacak
fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans
hükümleri doğrultusunda revize etmek.
 Ġletim ek ücreti oranını belirlemek ve iletim ek ücreti tutarının TEĠAġ
tarafından tahsili ve Kuruma ödenmesine iliĢkin düzenlemeleri yapmak.
 Tüzel kiĢiler tarafından lisanslarla ilgili iĢlemler ve sair iĢlemler
karĢılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirlemek.
 Piyasada faaliyet gösteren tüzel kiĢilerin denetlenmiĢ mali tablolarını
incelemek veya incelettirmek.
 Tüzel kiĢilerden istenecek olan; hizmet güvenilirliği, hizmet dıĢı kalmalar
ve diğer performans ölçütleri ile ilgili raporların kapsamını belirlemek ve
düzenli olarak Kurula vermelerini sağlamak.
 Kanun ve yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve
yönetmeliklere, lisans hüküm ve Ģartlarına ve Kurul Kararlarına aykırı
davranıldığı durumlarda, idari para cezası vermek ve lisansları iptal
etmek.
115
 Üretim, iletim ve dağıtım tesislerinin inĢası ve iĢletilmesi sırasında genel
olarak kamu yararının, hidrolik kaynakların, ekosistemin ve mülkiyet
haklarının korunması için diğer kamu kuruluĢları ile birlikte hareket
ederek kamu yararı ve güvenliğine tehdit teĢkil eden veya etme olasılığı
bulunan durumları incelemek ve bu durumları ortadan kaldırmak
amacıyla, daha önceden bilgi vermek Ģartıyla bu tesislerde 20.11.1984
tarihli ve 3082 sayılı Kanun hükümleri uyarınca gereken tedbirleri almak.
 Kurumun, BaĢkanlık tarafından hazırlanan bütçesini, yıllık iĢ planını,
gelir-gider kesin hesaplarını, yıllık raporunu ve piyasa geliĢimi ile ilgili sair
raporları onaylamak ve gerekli gördüğü durumlarda, bütçe kalemleri
arasında aktarma yapılmasına karar vermek.
 Lisans sahibi tarafların, iletim sistemi ya da bir dağıtım sistemine bağlantı
ve sistem kullanımına iliĢkin anlaĢmaların hükümleri üzerinde
mutabakata varamamaları halinde, ihtilafları Kanunun ve tarafların ilgili
lisanslarının hükümlerine göre çözmek.
 Mevcut sözleĢmelerle ilgili olarak; bu sözleĢmelerin tarafları arasında
yapılacak ve beĢ iĢ günü öncesinden tarih ve saati Kurula bildirilecek
toplantılara, gerek gördüğünde katılmak.
 Mevcut sözleĢmelere iliĢkin olarak, Kanun hükümleri uyarınca rekabetçi
piyasaya giriĢi kolaylaĢtıracak hususlarda, taraflarca değerlendirilmek
üzere değiĢiklik önerilerinde bulunmak ve mevcut sözleĢmelerin
ihtilafların halline iliĢkin hükümlerini ihlal etmemek kaydıyla, bu
sözleĢmelere iliĢkin herhangi bir resmi ihtilaf halli sürecinin
baĢlatılmasından önce, ihtilafların halli için arabuluculuk yapmak.
 Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirirken, konusuna ait
olarak gerekli gördüğü her türlü bilgi ve belgeyi, tüm kamu ve özel
kuruluĢlardan ve kiĢilerden istemek ve/veya yerinde incelemek.
116
 Uluslararası organizasyon ve teĢkilatların piyasaya iliĢkin mevzuat ve
uygulamalarını izleyerek, gerekli gördüğü düzenlemeleri yapmak; yasal
düzenleme ihtiyacı duyulması halinde gerekli hazırlıkları yaparak
Bakanlığa sunmak.
 Kurumun üçüncü kiĢilerle olan alacak, hak ve borçları hakkında her türlü
iĢleme karar vermek (EPDK, 2004, http://www.epdk.org.tr/mevzuat/
kanun/elektrik/elektrik.html, EriĢim Tarihi: 22 Nisan 2004)
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, doğal gaz piyasası ile ilgili olarak
aĢağıda belirtilen hususlardaki görevleri de yerine getirir:
Doğal gaz piyasa faaliyetlerine iliĢkin plan, politika ve uygulamalarla
ilgili Kurum görüĢ ve önerilerini belirlemek.
Doğal gaz piyasa faaliyetlerine iliĢkin doğrudan taraf olunan
uluslararası anlaĢmalardan doğan hak ve yükümlülüklerin ifası için,
Kuruma düĢen görevlerin yapılmasını sağlamak.
Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile Kuruma yetki verilen konularda, doğal
gaz piyasa faaliyetlerine iliĢkin her türlü düzenlemeleri onaylamak ve
bunların yürütülmesini sağlamak.
Doğal gaz piyasası faaliyetleri ile ilgili denetleme, ön araĢtırma ve
soruĢturma iĢlemlerinin yürütülmesi, yetkisi dahilinde ceza ve
yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü
adli ve idari makama baĢvuru kararlarını almak.
Doğal Gaz Piyasası Kanununda gösterilen diğer görevleri yerine
getirmek ve yetkileri kullanmak ( EPDK, 2004, http://www.epdk.org.tr/
mevzuat/kanun/dogalgaz/dogalgazkanunu1.html, EriĢim Tarihi: 22
Nisan 2004).
117
3.3.3. Tarım Sektörü ve BDK’lar
Tarım sektöründe oluĢturulan ġeker Kurumu (ġK) ve Tütün, Tütün
Mamulleri ve Alkollü içkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TTMAPDK)'nun
oluĢumunu iktisat yazınındaki piyasa aksaması rasyoneli ile açıklamak mümkün
görülmemektedir. Bu Kurumların oluĢumunda gözlemlenebilen esas gerekçe
Karacan (2002)'ın da belirttiği gibi "uluslararası kuruluĢların, özellikle de
geliĢmekte olan ülkelerde, özerk kurumları bazen güven duymadıkları
politikacının faaliyet alanını daraltma aracı" olarak görmeleridir. Tarım
sektörünün, politikacıların özel çıkar gruplarına kaynak transfer ettiği alanlardan
birisi olduğu ileri sürülmektedir (Coate ve Morris, 1995 ,s. 1210-1235).
Hazine MüsteĢarlığı'nın internet sitesinde yer alan Tanm Sektöründe
Reform"u değerlendiren nota göre, "Türkiye'de bugüne kadar uygulanan tarımsal
destekleme politikaları sonucunda üretimin serbest piyasa koĢullarına göre
geliĢmesi engellenmiĢ, siyasi kaygılarla açıklanan taban fiyattan neticesinde
üretici gelirlerinde istikrarsızlık yaĢanmıĢ, değerlenmesi imkansız stoklar oluĢmuĢ
ve nihayet sağlanan destekler üreticiye yeterince ulaĢmamıĢ ve sadece kamu
kaynaklarına yük getirmiĢtir.
Bunların bir sonucu olarak, tarımda kapsamlı bir reforma ihtiyaç duyulmuĢ;
hükümet, tarımsal politikaların değiĢtirilmesi yönünde Dünya Bankası ile beraber
hareket etmiĢtir. (http://www.hazine.gov .tr/tarim_web.pdf, EriĢim Tarihi: 15
Ocak 2004).
Bu kapsamda, ġeker ve Tütün Kanunlarında değiĢiklik yapılarak bu iki
sektörü de düzenleyen kurumlar kurulmuĢtur: ġeker Kurumu (ġK) ve Tütün,
Tütün Mamulleri ve Alkollü Ġçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (TTMAPDK). Bu
kurumların görev alanı, siyasi kaygılarla özel çıkar gruplarına kaynak transferine
aracılık yapan tütün ve Ģeker sektöründe üretimin piyasa koĢullarında
oluĢumunu sağlayacak altyapıyı oluĢturmakla sınırlıdır.
118
3.3.3.1. ġeker Kurumu (ġK)
ġeker Kurumu 4/4/2001 tarih ve 4634 sayılı Kanun ile Türkiye'de Ģeker
rejimini, Ģeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama Ģart ve
yöntemlerini düzenlemek amacıyla kurulmuĢtur. Kamu tüzel kiĢiliğine sahip olan
Kurum'un merkezi Ankara'dadır. Kurum'un karar organı biri baĢkan ve biri
baĢkan vekili olan yedi üyeden oluĢmaktadır.
ġeker Kurulu, Kurumun karar organı niteliğinde olup, ġeker Kanunu
kapsamındaki her türlü kararları alır ve uygular. Kurulun baĢkanı Kurumun da
baĢkanıdır. Kurum, Kurul tarafından yönetilir. Kurul üyelerinin görevlerini
sürdürürken temsil ettikleri kuruluĢlardaki görevleri devam etmektedir. Üyelerin
temsil ettikleri kuruluĢlardaki görevlerinden aynlmaları halinde, ġeker Kurulu
üyelikleri de sona ermektedir. Bu çerçevede ġeker Kurulu üyeliği tam mesaili bir
görev değildir. Kurum'un baĢkanını Bakanlar Kurulu, baĢkan vekilini de Kurul
seçmektedir. Kurulun baĢkanı aynı zamanda Kurum'un da baĢkanıdır. Diğer
kurulların baĢkan ve üyelerinin maaĢlarının hesaplanmasında genellikle "en
yüksek devlet memuru maaşının iki katı" ölçütü esas alınırken ġeker
Kurulu'nun üyelerine ödenecek ücret konusunda "KĠT yönetim kurulu baĢkan ve
üyeleri için belirlenen ücret" esas alınmıĢtır (ġK, 2004, http://www.sekerkurumu.
gov.tr/altsayfa/kurum.html , EriĢim Tarihi: 24 nisan 2004).
T.C. ġeker Kurumu, 19 Nisan 2001 tarihinde yürürlüğe giren 4634 sayılı
ġeker Kanunu ile kurulmuĢtur. Kamu tüzel kiĢiliğine sahip olan Kurum, ġeker
Kanunu ve ilgili diğer mevzuatın uygulanmasını sağlamak, uygulamayı
denetlemek ve sonuçlandırmak, Kanunda verilen yetkiler çerçevesinde
düzenlemeler yapmak ve Kanunla verilen diğer görevleri yerine getirmek ve
yetkileri kullanmak üzere oluĢturulmuĢtur. ġK'nın baĢlıca görevleri, 4634 sayılı
ġeker Kanunu‟na göre;
 Yurtiçi üretim ve pazar iĢleyiĢlerinde Kanun amaçlarına uygun olarak
düzenleme yapmak,
119
 Kotaların tespiti, iptali ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak,
 ġirketlerin katılım paylarını belirlemek, bu konuda karar almak ve
uygulamak,
 Ġç fiyat, arz talep dengesi ve spekülatif etkileri dikkate alarak Ģeker
ticaretinde yapılması istenen düzenlemeler konusunda DıĢ Ticaret
MüsteĢarlığı‟na görüĢ bildirmek,
 Kanunda öngörülen idari para cezalarını uygulamak,
 Sektörle ilgili araĢtırma-geliĢtirme faaliyetlerini yönlendirmek, organize
etmek, gerekli hallerde kaynak tahsis etmek,
 ġirket ve bünyesindeki fabrikalarda, görevleri ile ilgili konularda araĢtırma
ve denetimde bulunmak,
 Kuruma ait gelirlerin, Türkiye‟de yerleĢik bankalarda açılacak hesaplarda
toplanmasını sağlamak, bu hesaplardan Kanunun amaçlarına uygun
olarak harcama yapmak olarak belirlenmiĢtir.
ġeker Kurumunun statüsü, 24/12/2003 tarih, 25326 sayılı Resmi Gazetede
yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda düzenleyici
ve denetleyici kurum olarak belirtilmiĢtir. Kamu tüzel kiĢiliğine sahip Kurumun
iliĢkili olduğu bakanlık Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır. 4634 sayılı ġeker
Kanunu ile kurulan ġeker Kurumu‟nun karar organı olan ġeker Kurulu‟nun
BaĢkan ve Üyeleri Bakanlar Kurulu Kararı ile atanmaktadır.
Kurul BaĢkanı, aynı zamanda Kurumun da baĢkanıdır. Kurumu idare ve
yargı mercilerinde ve üçüncü kiĢilere karĢı BaĢkan temsil eder.Bu sorumluluk;
Kurulun iĢleri ile ilgili olarak kamuya bilgi verilmesi görevini de kapsar.
BaĢkanvekili, BaĢkanın yokluğunda BaĢkanın tüm görevlerini ve yetkilerini
üstlenir. 4634 sayılı ġeker Kanunu ile kurulmuĢ olan ġeker Kurumu‟nun karar
organı niteliğinde ve bu Kanun kapsamındaki konularda her türlü kararları
120
almak ve uygulamak üzere biri BaĢkan, biri BaĢkan Vekili olmak üzere 7 üyeden
oluĢan ġeker Kurulu ; Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Tarım ve Köy iĢleri
Bakanlığı, DıĢ Ticaret MüsteĢarlığının bağlı olduğu bakanlık, sakaroz kökenli
Ģeker üreten ve sermayesi kamuya ait olan ġirket, pancar kooperatiflerinin
oluĢturduğu üst birlik, sakaroz ve niĢasta kökenli Ģeker üreten Ģirketlerin her
grubundan Türkiye‟deki fabrikalarından son üç yıl ortalama üretimi en fazla olan
iki Ģirketin ayrı ayrı önerecekleri ikiĢer aday arasından birer üye olmak üzere
Bakanlar Kurulu tarafından atanmaktadır.
Dünya‟da Ģeker üreten ülkelerin sektörel politikaları; rekabet güçlerine,
geliĢmiĢlik düzeylerine, pancar yada kamıĢ Ģekeri üreticisi olmalarına, ithalatçı
veya ihracatçı konumlarına göre değiĢiklik gösterebilmektedir.
Sektörel Politikaları oluĢturan argümanlar;
o Üretici, iĢleyici ve tüketici fiyatlarına müdahaleler,
o Ġthalat kotaları ve korumaları,
o Ġhracat kontrolü ve teĢvikleri,
o Üretim/arz kontrolü olup, bu argümanlar ülke Ģartlarına göre birlikte ya da
tek baĢına uygulanmaktadır.
ġeker üretiminin tarıma dayalı özelliği gereği en geliĢmiĢ ülkelerde dahi
sektörün ekonomik ve sosyal menfaatleri, sürdürülebilirliği ve büyüyebilmesi
açısından bu politikalar taviz verilmeksizin uygulanmaktadır.
ġeker, politikalarla bozulmaya uğramıĢ emtiaların baĢındadır ve bu
konuda en kabahatli ülkelerin baĢında da AB, ABD ve Japonya gelmektedir. Bu
ülkelerdeki üreticiler; ithalat korumaları, üretim kotaları ve devlet garantili alım
fiyatları nedeniyle dünya fiyatlarının iki katı fiyatlarla üretim yapmaktadırlar. Bu
tür önlemler, son otuz yıldır, toplamda bu OECD ülkelerini aslında olmaları
gerekenin tam aksine ithalatçı ülke durumundan ihracatçı ülke durumuna
getirmiĢtir. Bu süreçte, düĢük maliyetlerle üretim yapan geliĢmekte olan ülkeler
ihracat fırsatlarından yoksun bırakılmıĢtır.
121
Kısıtlı bütçelerine rağmen Ģekere yüksek fiyatlar ödeyen tüketicilerin
yakınmaları üzerine, sektörde koruma önlemlerini azaltma çabalarına da
mevcut politikaların mali açıdan güçlü olan ve önlemlerle korunan destekçileri
tarafından sert bir Ģekilde karĢı çıkılmıĢtır. Buna rağmen, AB ve ABD‟deki Ģeker
ve tatlandırıcı piyasasında meydana gelen iç geliĢmeler ve uluslararası ticaret
taahhütleri değiĢimi kaçınılmaz kılmakta ve son yıllarda politika reformları için
fırsatlar yaratmaktadır.
AB, ABD ve Japonya‟da koruma oranı oldukça yüksektir, bununla birlikte
birçok ülke de Ģeker üreticilerini korumaktadır. Bu korumanın bir kısmı ihracat
desteklerine karĢı çalıĢan bir nevi savunmaya dönüĢmüĢ ve dünya fiyatlarını
sarsmıĢ, bir kısmı da bu ülkelerdeki rekabet gücünden yoksun fakat siyasi
bakımdan güçlü olan sektörü koruma amacını taĢımaktadır. Yüksek
korumacılığın olduğu diğer OECD ülkeleri arasında; Meksika, Polonya ve
Türkiye bulunmaktadır. Örneğin Türkiye AB‟den daha yüksek bir koruma
uygulamaktadır ve bu durum hızlı üretim artıĢlarına ve periyodik geniĢ
ihracatlara yol açmaktadır.
GeliĢmekte olan ülkeler arasında da Çin, ithalat kısıtlamalarına gitmekte
ve bu durum iç fiyatların dünya fiyatlarından yüksek olmasına neden olmaktadır.
En büyük Ģeker üreticisi olan Hindistan da sıkı denetlenen Ģeker piyasası ve
ithalatta yüksek gümrük vergileriyle yerli üreticiyi korumaktadır. Kenya da aynı
Ģekilde yüksek tarifeler ve ithalat kotalarıyla yerli üreticisini koruyan ülkelerden
biridir (ġK, 2004, http://www.sekerkurumu. gov.tr/altsayfa/seker_kanunu.html,
EriĢim Tarihi: 24 Nisan 2004).
3.3.3.2. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü Ġçkiler Piyasası Düzenleme
Kurumu (TTMAPDK)
TTMAPDK 3/1/2002 tarih ve 4733 sayılı kanunla tütün, tütün mamulleri ve
alkollü içkiler piyasasının düzenlenmesi, gözetimi ve denetiminden sorumlu olarak
kurulmuĢtur. Kurum kamu tüzel kiĢiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahiptir.
Merkezi Ankara'da olan Kurum, gerekli gördüğü yerlerde irtibat büroları açabilir.
122
Kurum'un karar organı biri baĢkan ve biri baĢkan vekili yedi üyeden oluĢan
Kurul'dur.
TTMAPDK'nın baĢlıca görevleri;
Sektörel düzenlemeler yapmak,
Tütün ve alkol tüketiminden kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da
tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri önleyecek düzenlemeler yapmak
ve bunlarla ilgili kararlan almaktır (TTMAPDK, 2004,
http://www.tutunalkolkurumu.gov.tr/bilgiedinme/kanun.htm, EriĢim Tarihi:
25 nisan 2004).
Uluslararası deneyimler çerçevesinden bakıldığında Kurum'un ana
fonksiyonunun, sektörde ekonomik düzenleme yerine, özellikle de içki ve
sigaranın dağıtımı aĢamasında sağlık ve toplumsal açılardan sosyal düzenleme
yapmak olduğu görülmektedir. Sosyal düzenleme yapmak için, bağımsız bir
kurum oluĢturulması yerine, Sağlık Bakanlığı'nın hastaneleri, Milli Eğitim
Bakanlığı'nın da özel okulları düzenleyip, denetlediği gibi içki ve sigaranın üretim
ve dağıtımının düzenlenmesi ve denetimi iĢlevinin genel idare içerisinde bir
birime verilmesi düĢünülebilirdi. Kurum‟un Ana Hizmet Birimleri ve bunların
baĢlıca görevleri ise Ģunlardır:
a) Denetim Dairesi BaĢkanlığı;
- Kurumun hizmet birimlerinin faaliyetlerini, iĢlemlerini ve hesaplarını
BaĢkanın talimatı üzerine incelemek ve denetlemek,
- Tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasasına iliĢkin yasal
düzenlemelere tabi olan gerçek ve tüzel kiĢilerin iĢlem ve hesaplarının, ilgili
mevzuat gereğince incelenmesine ve denetlenmesine iliĢkin görevleri yapmak,
- Tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasasında faaliyet gösteren
firmaların; haiz olmaları gereken teknik Ģartlarla, kurulmaları ve iĢletilmeleri ile
ilgili hususlarda, gerekli her türlü inceleme ve denetimi yapmak,
123
- Uygulamada karĢılaĢılan aksaklıkların tespiti halinde bunların
giderilmesine iliĢkin önerilerde bulunmak,
- Adli ceza uygulamasını gerektiren hususların ilgili mercilere intikalini
sağlamak,
- BaĢkan tarafından verilecek diğer görevleri yapmak.
b) Tütün Mamülleri Piyasası Dairesi BaĢkanlığı;
- Tütün mamullerinin üretimi, ithalatı, ihracatı, satıĢı ve denetimi ile ilgili
hususlarda kanunla öngörülen düzenlemeleri yapmak, tütün mamulleri
piyasasında faaliyet gösteren gerçek ve tüzel kiĢiler ile bunların her türlü
birliklerinin, sektörün güven ve istikrarını bozmayacak Ģekilde mevzuata uygun
biçimde çalıĢmalarını sağlamak,
- Tütün mamullerini üretmek ve satmak isteyenlerden üretim, satıĢ ve
uygunluk belgesi baĢına alınacak tutarların tespiti ile tescil, izin ve ruhsat
harçlarının tespit ve tahsiline iliĢkin iĢlemleri yürütmek,
- 1918 sayılı Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun, 492 sayılı Harçlar
Kanunu ve diğer kanunlar ile Genel Müdürlüğe verilmiĢ olan görevleri yürütmek,
- Kanunda yer alan idari cezalar ile idari para cezalarının uygulanmasını
sağlamak,
- Adli ceza uygulamasını gerektiren hususları ilgili mercilere intikal
ettirmek,
- Görev alanı ile ilgili konularda, ilgili kuruluĢların ve birimlerin de
görüĢlerini almak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapmak, uygulanmasını
sağlamak ve mevzuat değiĢikliklerini izlemek,
124
- Mevzuatla izne bağlanan diğer iĢlemleri yürütmek,
c) Alkollü Ġçkiler Piyasası Dairesi BaĢkanlığı;
- Alkol, alkollü içki, bira ve Ģarap üretecek fabrikaların; haiz olmaları
gereken teknik Ģartları, kurulmaları, iĢletilmeleri ve denetlenmeleri ile ilgili olarak
mevzuat dahilinde gerekli sektörel düzenlemeleri ve iĢlemleri yapmak,
- Alkol ve alkollü içkilerin iç ve dıĢ ticareti ile ilgili mevzuat dahilinde gerekli
sektörel düzenlemeleri ve iĢlemleri yapmak,
- Alkol ve alkollü içki ithal eden veya üreten firmaların, ilgili mevzuatı
dahilinde fiyat belirleme, satıĢ ve dağıtım usulleri yönünden faaliyetlerini izlemek
ve gerekli iĢlemleri yapmak,
- Üretilen rakının mevzuata uygunluğunu gözetmek ve gerekli iĢlemleri
yapmak,
- Etilenden elde edilen sanayi tipi ham etil alkolü, gıda sanayii dıĢında
kullanılmak üzere ithal etmek isteyenlerin izin taleplerini değerlendirmek ve
gerekli iĢlemleri yapmak,
- ġarap yapanlarla zirai mahsul iĢleyenlerin tali maddelerden alkol üretme
izin taleplerini değerlendirmek ve gerekli iĢlemleri yapmak,
- Gerçek ve tüzel kiĢilerin, suma dıĢında her türlü alkol üretme izin
taleplerini değerlendirmek ve gerekli iĢlemleri yapmak,
- Metil alkol üretmek veya ithal etmek isteyenlerin, bu konudaki taleplerini
değerlendirmek ve gerekli iĢlemleri yapmak,
- ġarapçılığın geliĢtirilmesi ve iyileĢtirilmesi ile ilgili çalıĢmalarda bulunmak,
125
- Alkol ve alkollü içki fabrika, imalathane, imlahane ve ticarethaneleriyle bu
gibi yerlerin iĢletme hakkı devir taleplerini değerlendirmek ve gerekli iĢlemleri
yapmak,
- 1918 sayılı Kaçakçılığın Men ve Takibine Dair Kanun, 492 sayılı Harçlar
Kanunu ve diğer kanunlar ile Genel Müdürlüğe verilmiĢ olan görevleri yapmak,
- Kanunda yer alan idari cezalar ile idari para cezalarının uygulanmasını
sağlamak,
- Adli ceza uygulamasını gerektiren hususları ilgili mercilere intikal
ettirmek,
- Görev alanına giren konularda ilgili kuruluĢların ve birimlerin de
görüĢlerini almak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapmak, uygulanmasını
sağlamak ve mevzuat değiĢikliklerini izlemek,
d) Sektörel Rekabet ve Tüketici Hakları Dairesi BaĢkanlığı;
- Sektöre iliĢkin düzenlemeler ve uygulamalar konusunda kamuoyunda
tüketici bilinci oluĢturmaya yönelik çalıĢmalar yapmak,
- Sektörde faaliyet gösteren kiĢilerin kendi aralarında veya üçüncü
kiĢilerle arasında doğabilecek uyuĢmazlıkların giderilmesine yönelik talep veya
Ģikayetleri değerlendirerek sonuçlandırmak, gerektiğinde ilgili birim ve
kuruluĢlara konunun intikalini sağlamak,
- Sektörde faaliyet gösteren firmaların Ģube, temsilcilik açma, ortaklık
kurma ve kurulmuĢ ortaklıklara katılımını izlemek ve değerlendirmek,
- Ġlgili mevzuatla, sektörde faaliyet gösteren kiĢilerde aranan asgari
Ģartlara ait belgeleri ve dönemler itibariyle alınacak bilgileri incelemek ve
değerlendirmek,
126
- Ġzleme ve inceleme sonuçlarını birbiriyle karĢılaĢtırarak gerektiğinde
rapor hazırlamak, elde edilen veri ve sonuçların ilgili kuruluĢlara intikalini
sağlamak,
- 4207 sayılı Tütün Mamullerinin Zararlarının Önlenmesine Dair Kanunda
yer alan hükümler saklı kalmak kaydıyla, tütün ve alkol tüketiminden
kaynaklanan kamusal, toplumsal ya da tıbbi nitelikteki her türlü zararlı etkileri
önleyecek düzenlemeleri yapmak, bunlarla ilgili kararları almak ve gerekli
görülen organizasyon ve faaliyetleri desteklemek,
- Görev alanına giren konularda, ilgili kuruluĢların ve birimlerin de
görüĢlerini almak suretiyle gerekli düzenlemeleri yapmak, önerilerde bulunmak
ve mevzuat değiĢikliklerini izlemek,
- Kanunla öngörülen veya BaĢkan tarafından verilecek diğer görevleri
yapmak (TTMAPDK, 2004, http://www.tutunalkolkurumu. gov.tr/
bilgiedinme/yonetmelik.htm, EriĢim tarihi: 25 nisan 2004).
3.4. Rekabet Kurumu (RK)
Türkiye'de rekabet hukukuna iliĢkin ilk düzenleme, 7/12/1994 tarih ve 4054
sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun ile yapılmıĢtır. Kanunu
uygulamaktan sorumlu Rekabet Kurumu'nun karar organı olan Rekabet Kurulu
ise, yaklaĢık 27 aylık bir gecikmeyle 27/02/1997 tarihinde atanabilmiĢtir. Kurum,
teĢkilatını 8 ay için de tamamlayarak, 05/11/1997 tarihinden itibaren baĢvuruları
değerlendirmeye baĢlamıĢtır.
Rekabet Kurumu, kamu tüzel kiĢiliğini haiz idari ve mali özerkliğe sahip
olarak, mal ve hizmet piyasalarının serbest ve sağlıklı bir rekabet ortamı
içinde oluĢması ve geliĢmesinin temini ile Rekabet Kanununun uygulanmasını
gözetmek ve Kanunun kendisine verdiği görevleri yerine getirmek üzere
127
kurulmuĢtur. Rekabet Kurumu kamu tüzel kiĢiliğine haiz ve idari ve mali özerkliğe
sahip bulunmaktadır. Kurum görevini yaparken bağımsızdır. Hiçbir organ, makam,
merci ve kiĢi Kurum'un nihai kararını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremez.
Kurum'un merkezi Ankara'dadır ve Ġstanbul'da da bir bölge temsilciliği
bulunmaktadır. Kurumun iliĢkili olduğu bakanlık, Sanayi ve Ticaret Bakanlığıdır.
Kurum'un karar organı biri baĢkan, biri ikinci baĢkan olan 11 üyeli Kurul'dur.
Kurul'un baĢkanı aynı zamanda Kurum'un da baĢkanıdır. Bakanlar Kurulu,
Kurul'un göstereceği üç aday arasından birisini BaĢkan olarak görevlendirir.
Ġkinci BaĢkanı Kurul üyeleri kendi aralarından seçer.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 167'nci maddesinde "devlet, para, kredi,
sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli iĢlemelerini sağlayıcı ve
geliĢtirici tedbirleri alır, piyasalarda fiilî veya anlaĢma sonucu doğacak tekelleĢme
ve kartelleĢmeyi önler" hükmü bulunmaktadır. Söz konusu hüküm, 4054 sayılı
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un hazırlanması ve yasalaĢmasının en
önemli gerekçesidir. Kanun'un yasalaĢarak yürürlülüğe girmesine katkı sağlayan
diğer bir geliĢme ise Türkiye ile AB arasında Ortaklık AnlaĢması çerçevesinde
kurulan Gümrük Birliği'dir. Gümrük Birliği Kararı ile Türkiye'nin AB rekabet
politikalarını benimsemesi sonucunda 4054 saydı Kanun büyük ölçüde Roma
AntlaĢması'nın 81 ve 82'nci maddelerini kaynak almıĢtır (RK, 2004,
http://www.rekabet.gov.tr/giris.html, EriĢim Tarihi: 25 nisan 2004).
Rekabet Kurumu mal ve hizmet piyasalarında etkinli artırmak amacıyla
esas olarak üç tür rekabet bozucu davranıĢı düzenlemekte ve denetlemektedir:
 Bunlardan birincisi, teĢebbüslerin aralarında yaptığı rekabeti engelleyici,
bozucu ve kısıtlayıcı anlaĢma, uyumlu eylem ve kararlardır.
 Ġkincisi, piyasada hakim durumda bulunan teĢebbüslerin hakim
durumlarını kötüye kullanmalarıdır.
128
 Üçüncüsü, piyasadaki rekabeti önemli ölçüde etkileyecek birleĢme ve
devralma niteliğindeki iĢlem ve davranıĢlardır (RK, 2004,
http://www.rekabet.gov.tr/kanun.html, EriĢlim Tarihi: 25 nisan 2004).
Rekabet Kurumu çıkardığı tebliğlerle Kanun'un kaynağı olan AB mevzuatını
Türk hukukuna süratle adapte etmiĢ ve AB uygulamalarını yakından takip
ederek rekabet politikaları bakımından AB ile uyumun önemli ölçüde
gerçekleĢtirilmesini sağlamıĢtır. Türkiye'nin AB ile aynı rekabet kurallarını
benimsemesi ve uygulaması, bir anlamda, AB ile ekonomik alanda aynı kulvara
girmesi olarak anlaĢılmalıdır (Parasız,2001,s.90).
AB'ye piyasaya iliĢkin düzenlemeler ile serbest piyasa sisteminin iĢlerliğini
kazandırmak için uyumlu bir rekabet hukukunun iĢleyiĢini sağlamakla görevli
Rekabet Kurumu'na önemli görevler düĢmektedir.
Rekabet Kurumu da toplumla ortak çalıĢmanın ve toplumun bilinçlenmesinin
önemini benimseyerek, bir yandan kanun tarafından kendisine verilen gözetim
ve denetim görevini yerine getirirken, diğer yandan düzenlediği bilimsel etkinliklerle
toplumda rekabet kültürünün yaygınlaĢtırılmasını hedeflemiĢtir. Ayrıca, kamu
kurumları ve sektör katılımcıları ile sürekli iĢbirliği ve iletiĢim halinde bulunmuĢtur.
Rekabet Kurumu'na kurulduğu 1997 yılından itibaren toplam 2218
baĢvuru olmuĢ ve bu baĢvuruların 1822 tanesini sonuçlandırmıĢtır. Bu
baĢvurulardan 614 tanesi kanun kapsamı dıĢında bulunmuĢ, 237 tanesi ise
reddedilmiĢ ve incelemeye gerek görülmemiĢtir. 1298 baĢvuru ile rekabet
ihlalleri Rekabet Kurumu baĢvurularında önemli yer tutmaktadır.
Rekabet ihlali kararlarında öncelikle incelenen gerçek bir ihlalin oluĢup
oluĢmadığı ve toplumun çıkarına aykırı bir davranıĢ varlığının tespitidir. Sonuca
ulaĢmak için kapsamlı araĢtırmalar yapan Kurum rekabet ihlalini tespit
ettiği durumlarda ilgili teĢebbüse verilecek ceza konusunda özgür iradesini
kullanmaktadır.
129
Tablo 4. Devletin Düzenleyici ve Gözetici Fonksiyonlarını GeliĢtirme Projesi
(Rekabet Hukuku ve Politikaları)
HUKUKĠ VE
KURUMSAL
DÜZENLEME
SORUMLU
KURULUġ
KOORDĠNASYON VE
ĠġBĠRLĠĞĠ BAKIMINDAN
ĠLGĠLĠ KURULUġ
AÇIKLAMA
BĠTĠġ
YILI
Rekabet Kurulu ve
Rekabet Kurumu'nun
oluşturulması
Sanayi ve Ticaret
Bakanlığı
Teşkilatlanma
tamamlanacak, atama ve
tayinler gerçekleştirilecektir. 1997
Uygulamaya yönelik
tebliğler, muafiyetler
ve yasaklara ilişkin
düzenlemelerin
yapılması
Rekabet Kurumu
Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun'da
öngörülen uygulamalara
açıklık getirecek tebliğler
çıkartılacak, muafiyetlere ve
yasaklara ilişkin
düzenlemeler yapılacaktır.
1997
ve devamlı
Toplumun rekabet
konusunda eğitilmesi
ve bilgilendirilmesi
Rekabet Kurumu
Türkiye Radyo ve Televizyon
Kurumu Basım Yayın ve
Enformasyon Genel
Müdürlüğü
Toplumun rekabet
konusunda bilgilendirilmesi
amacıyla eğitici yayınlar ve
programlar, görsel ve işitsel
medya araçları ve yazılı
basın vasıtasıyla
sunulacaktır.
1997
ve devamlı
Rekabet konusunda
ayrı bir ders olarak
eğitim programlarına
konulması
Yükseköğretim
Kurulu Başkanlığı
Üniversiteler
Rekabet konusunun,
üniversitelerin ilgili
fakültelerinin eğitim
programı kapsamına temel
ders olarak alınması
sağlanacaktır.
1997
ve devamlı
Kaynak: DPT Yedinci BeĢ Yıllık Kalkınma (1996-2000) 1997 Yılı Programı, DPT Yayın ve Temsil
Dairesi BaĢkanlığı, Yayım ve Basım ġube Müdürlüğü, Ankara 1996, s.219.
Piyasada tekel ya da oligopol olmaktan yararlanarak yüksek fiyat
uygulaması, firmalar arası, fiyat anlaĢmaları veya kartelleĢme yaratarak
piyasaya giriĢ engelleri yaratmak gibi hakim gücünü kötüye kullanımına iliĢkin
davranıĢlar karĢısında Rekabet Kurumu‟nun incelediği ve sonuca ulaĢtırdığı
örnek davaların sonucunda, görülmektedir ki; piyasada rekabeti önleyerek
toplumun zararına olduğu tespit edilen her türlü fiil, anlaĢma vb. davranıĢlar
gerek para ceza yoluyla gerekse rekabeti engelleyici uygulamanın ortadan
kaldırılmasına iliĢkin uyarılarla önlenmeye çalıĢılmaktadır.
130
Ancak, Türk imalat sektöründe yüzde 50 oranında yoğunlaĢmanın olduğu
göz önüne alındığında mevcut çalıĢmaların halen yeterli olmadığı ve rekabet
ihlallerine iliĢkin daha yaygın çalıĢmaların yapılması gerektiği kanaatine
varılmaktadır. Sonuçlandırılan davalar Rekabet Kurumu'nun araĢtırmalarında
titiz davrandığını ve verilen cezaların ise caydırıcı olduğunu ortaya
çıkarmaktadır.
3.4.1. Türk Rekabet Kanunu ve Türkiye Rekabet Kurumu (RK)
ÇalıĢmalarının Genel Değerlendirilmesi
Serbest piyasa sistemini benimsemiĢ olan Türkiye yakın zamana kadar bu
piyasa sisteminin Ģartlarını oluĢturma ve uygulamada baĢarısız kalmıĢtır.
Serbest piyasa sisteminin kurallarını belirleyen yasaları oluĢturmak, iĢleyiĢini
kontrol etmek ve uymayanları cezalandırmak bu sisteme gerçek anlamda
iĢlerlik kazandıracak ve uzun vadede hem üreticiler hem de tüketiciler
dolayısıyla toplum açısından büyük faydalar doğuracaktır. Bu amaçla, rekabet
sürecine uygulanan yasal düzenlemeler denetimsiz iĢleyen bir yapıyı
denetlenebilir hale getirmektedir. Modern bir piyasa ekonomisinde en önemli ve
en etkin düzenleme aracı, rekabetin korunması ile ilgili kanuni düzenlemelerdir
(ÇetintaĢ,2000, s.158).
Rekabet Kanunu serbest piyasa sisteminin anayasasıdır. Yasaları belli olan
piyasalarda düzen ve adalet hakim olur. Kanuni hükümle sınırları belirlenmiĢ,
geleceğin net olduğu bir piyasa ülke içinde giriĢimcilik ruhunu kamçılayacağı
kadar, dıĢ yatırımcıyı da ülkeye çekecektir. 1994 yılında kabul edilen bir yasanın
ekonomi üzerinde ani değiĢimler yaratacağını beklemek çok büyük iyimserlik
olur. Ayrıca, rekabet kültürü oluĢmamıĢ bir toplumda bu kültürü yaratmak
firmalar, halk, sivil toplum örgütlerinin rekabet olgusunda bilinçlenmesini
sağlamak, ekonomik getirileri hızlandıracaktır.
Uzun süredir korunan ve rekabetten uzak bir yapı sergileyen Türkiye
imalat sektöründe yüksek yoğunlaĢma gözlenmektedir. Yüksek oranlı
yoğunlaĢmanın teknolojik geliĢme için sermaye birikimi sağlaması gibi
131
olumlu yanlarının yanı sıra ülke ekonomisi açısından refah kayıpları yaratma
ihtimali de olasıdır. Kâr marjlarının yüksek olduğu yoğunlaĢmıĢ sektörler daha
yüksek yoğunlaĢmanın yaratılması için birleĢme ve devralma taleplerini
arttırmaktadırlar. 2003 yılına kadar Rekabet Kurumuna gelen toplam 102
birleĢme ve devralma talebinin 68'i yani %60'a yakını çok yüksek yoğunlaĢmıĢ
sektörlerdeki firmalardan gelmektedir. Bu sektörler arasında kimya ve
kimyasal ürünler, petro-kimya, petrol ürünleri, gübre, büro makineleri ve
bilgisayar, mobilya, beyaz eĢya, oyuncak, spor malzemeleri, müzik aletleri,
kuyumculuk, telekomünikasyon, demir-çelik, kağıt hamuru, kağıt ve kağıt
ürünleri, makine ve teçhizat imalatı gibi sektörler vardır. Eksik rekabetçi
sektörler olarak belirlenen bu sektörlerdeki birleĢme ve devralmalar, firmaların
hakim durumlarını kötüye kullanma ihtimali endiĢesini yaratmaktadır.
YoğunlaĢmanın artması ölçek büyümesini yaratacak ancak düĢen uzun dönem
maliyetleri genellikle fiyatlara yansıtılmayacak bu da kâr oranlarının halen
yüksek olduğu bu sektörlerde bu oranların daha çok artarak tüketiciden
üreticiye refah aktarımına neden olacaktır.
Ancak, teknolojik açıdan yenilik yaratma kapasitelerinin güçleneceği
böylece rekabet gücü yüksek sektörlerin geliĢeceği olasılığı, bu Ģirket
birleĢmelerini haksız rekabet uygulamasına neden olmadığı ve hakim
durumun kötüye kullanılmadığı Ģartlar altında olumlu bulunmaktadır.
BirleĢme ve devralmalara tüm olumlu ve olumsuz Ģartlar göz önüne alınarak karar
vermek ve karar vermeden öncede karar sonrasında da bu Ģirketlerin piyasadaki
davranıĢlarını takip etmek Rekabet Kurumu'nun önemli sorumluluğudur. Rekabet
Kurumu özerk yapısıyla sektörler ve kuruluĢlar arasında ayrım yapmadan, hiçbir
Ģekilde etki altında kalmadan ekonomide rekabet ortamının yaratılması için gerekli
incelemeleri yapmalı ve caydırıcı müeyyideleri uygulamalıdır. Düzenleme karĢıtı
olan görüĢlerin ortak noktası düzenleme görevini üstlenen kurum ve kuruluĢların
belirli gruplar tarafından "ele geçirileceği"dir (Capture Theory). BaĢka bir deyiĢle,
düzenleme karĢıtları düzenleyici görevini üstlenen kuruluĢların zaman içinde belirli
bir grubun çıkarlarını sağlayan ve amaçlarından saparak rekabete ve toplumsal
faydaya zarar vereceklerini iddia ederler. Bu nedenle Rekabet Kurumu'nun tüm
siyasi ve ekonomik birimlerden bağımsız olması ve alacağı kararlarda etki altında
kalmaması gerekmektedir. Sürekli eleĢtiri konusu olan Bağımsız Ġdari
132
Otoriteler‟de (BĠO) çalıĢanların maaĢ oranlarının diğer kamu kurumlarında
çalıĢanlardan yüksek olması bu kurumlarda çalıĢanların herhangi bir ekonomik
etki altında kalmaması için gerekli görülmektedir. Ayrıca, bu kurumlardaki
kurul üyelerinin görev sürelerinin dolmadan görevden alınmamaları garantisi,
uzun bir süre için seçilmesi, örneğin 6 yıl gibi, kurul üyelerinin daha verimli
çalıĢmalarına neden olacaktır. Kurul üyelerinin tekrar seçilme beklentisinin
objektif karar almalarını zedelememesi ya da böyle bir kuĢkunun doğmaması
açısından üst üste iki dönem görev yapmaması Ģartı olumlu bir öneri olabilir
(Ulusoy,1999).
Rekabet Kurumu son derece titiz ve araĢtırmacı davranarak kiĢi ve
kurumlar arası farklılık gözetmeden çalıĢmalarını yürütmektedir. Bugüne kadar
aldığı kararlarda bu tavrının göstergesidir. Ancak, kurumun yargısal kararlarda
zaman, hızlı kullanamaması eleĢtirilere sebebiyet vermektedir. Çünkü, hukuk
davalarında zamanı iyi kullanabilmek son derece önemlidir. Kurumda uzman
personelin eksikliği kurumun hızlı çalıĢmasını olumsuz yönde etkilemektedir
Kurumun 2003 yılı itibariyle toplam personel sayısı 328 iken bunun sadece 84'ü
meslek personeli, rekabet uzmanı, rekabet uzman yardımcısı ve 15'i de
avukat, inceleme uzmanı ve araĢtırma uzman yardımcısıdır. Uzman personelin
tüm personele oranının bu kadar düĢük olması dikkat çekici bir noktadır ve akla
Ģu soruyu getirmektedir; acaba kurum gelen baĢvuruları yeteri derecede ve aynı
zamanda hızlı bir Ģekilde inceleme kapasitesine sahip olabilmekte midir?
(Mumcu ve Zenginobuz,2001).
Türk Rekabet Kanunu'nun tekrar gözden geçirilmesi hukukçular arasında
genel kabul görmektedir. Türk Rekabet Kanunu esas itibariyle AB mevzuatının
bir takım küçük değiĢikliklerle Türk Hukukuna kazandırılmasıdır. Ancak, ikincil
düzenlemelerde de konuya iliĢkin AB mevzuatının aynen Türk mevzuatına
aktarılmasının bazı sorunlar yarattığı gözlemlenmektedir. Rekabet Kurumu
teĢkilatının oluĢtuğu ve fiilen çalıĢmaya baĢladığı 4 Kasım 1997 yılından bu
yana geçen süre içerisinde 4054 sayılı Kanun'un uygulaması ile ilgili olarak bir
takım sorunlar ortaya çıkmıĢ ve Kanunda bir revizyon ihtiyacı doğmuĢtur.
örneğin.Kanun'un 55'inci maddesinin ikinci fıkrasında; para cezalarının Kurulun
kararı kesinleĢmeden tahsil edilemeyeceği öngörülmektedir. Buradaki
133
kesinleĢmeden yargısal kesinleĢme kastedildiğinden Kurulca verilen para
cezaları süresi içinde yargı yoluna baĢvurulmaması veya yargı yoluna
baĢvurulması halinde yargının Kurul Kararını onaması ile kesinleĢebilecektir.
Bugüne kadarki uygulamalara bakıldığında, para cezası uygulanan
teĢebbüslerin hemen tamamı yargı yoluna baĢvurduklarından cezalar icra
edilememektedir. Yargıya intikal eden bir dava da DanıĢtay'ın bilinen iĢ yükü
nedeniyle kısa sürede sonuçlandırılamamaktadır. Bu durum, Kanun'un
yaptırım gücünü önemli ölçüde zayıflatmaktadır. Rekabet ihlali nedeniyle para
cezası uygulanan teĢebbüsler, yargı yoluna baĢvurarak cezayı erteletmiĢ ve
geçen süre içerisinde para değerindeki azalma nedeniyle sonuçta parayı ödese
bile önemli bir ekonomik kazanım sağlamıĢ olmaktadır. Bir diğer sıkıntı da
bilgi isteme ve yerinde inceleme yapma yetkilerine iliĢkindir. Uygulamada bu
yetkilerin kullanılması ve delil toplanması konusunda ciddi sıkıntılarla
karĢılaĢılmaktadır. Bu sıkıntıları ortadan kaldırabilmek bakımından bilgi isteme
ve yerinde inceleme maddelerinin yeniden düzenlenmesi ve özellikle yerinde
incelemelerde Kurul‟a "arama" yetkisinin getirilmesi gerekmektedir. Ayrıca,
yerinde incelemenin engellenmesine iliĢkin Kanun'un 16'ncı maddesinin birinci
fıkrasında düzenlenen para cezası oldukça düĢük düzeyde kalmıĢtır. Bu
nedenle teĢebbüsler, yerinde incelemeyi delilleri ortadan kaldırmaya
yönelik olarak bir kaç gün engellemekte ve sonra incelemeye izin vermekte,
para cezasına da razı olmaktadırlar. Bu para cezasının da teĢebbüsleri bu
tarz davranıĢlara baĢvurmaktan caydıracak ölçülerde yükseltilmesi
gerekmektedir. Bu sorunlar karĢısında gerek duyulan mevcut ikincil
düzenlemelerin revizyonunda ve ilk kez yürürlüğe girecek düzenlemelerin
hazırlığında Türkiye'ye özgü koĢullar dikkate alınarak çalıĢmalar yapılmalıdır
(Rekabet Kurumu,2001,s.9).
Türk Rekabet Hukukundaki en önemli eksiklik ise devlet yardımlarının
bu kanun içinde Ģekillendirilmemesidir. Devlet yardımları, bir hükümet
tarafından veya devlet kaynakları yoluyla herhangi bir biçiminde sağlanan ve
bazı iĢletmelere belirli malların üretiminde yardım eden her tür yardımı
kapsamaktadır. Bu tür yardımlar, bazı firmaları gözeterek sektörde rekabeti
kolayca bozabilir veya bozulma tehlikesine maruz bırakabilir ve dolayısıyla
134
Topluluk rekabet politikasına aykırı görülür. Ancak, anormal ölçüde düĢük
yaĢam standartlarına sahip bölgelerde ekonomik kalkınmanın teĢvik
edilmesine veya doğal felaketlerin veya olağanüstü olayların neden olduğu
hasarların giderilmesine yönelik sosyal nitelikte yardımlar gibi bazı istisnalar
tanınmaktadır. Türkiye'de çeĢitli adlar altında devlet yardımları verilmesini
öngören pek çok sayıda mevzuat ve uygulamacı kamu kuruluĢu bulunmakta,
ancak devlet yardımlarının piyasalarda rekabeti bozup bozmadığını
denetlemeyi öngören herhangi bir mevzuat ve bu görevi yürütecek yetkili bir
kuruluĢ bulunmamaktadır. BaĢka bir deyiĢle Türkiye'de bir devlet yardımları
rejimi mevcuttur ancak devlet yardımlarının denetimi rejimi yoktur. Avrupa
Birliği‟nde devlet yardımları, rekabete iliĢkin diğer hükümler gibi, Roma
AntlaĢması'nın 81-89 (eski 85-94)‟uncu maddeleri arasında yer alan "Rekabet
Kuralları" baĢlığı altında düzenlenmiĢtir. Böylece toplulukta rekabeti
düzenleyen kurum ile devlet yardımlarını düzenleyen kurumum aynı olması
çok sesliliği engellemektedir. Türkiye'de de devlet yardımlarının
denetlenmesi Rekabet Kurumu'nun sorumluluğuna verilmelidir (Ülgen,
2001, s.70).
135
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BAĞIMSIZ DÜZENLEYĠCĠ VE DENETLEYĠCĠ EKONOMĠK KURUMLARIN
ĠKTĠSAT POLĠTĠKALARINA ETKĠLERĠ
4.1. BDK’ların Etkileri
Para ve sermaye piyasalarının geliĢmiĢlik düzeyi ekonomideki mali
akımların da serbestlik derecesini ve ekonominin “monetize” olma derecesini
verir. Dolayısıyla para ve sermaye piyasaları ne kadar derin, ne kadar sofistike
ve düzenli ise, uygulanacak iktisat politikasının etkilerine ulaĢmak o kadar kolay
olur. Bütün Dünya‟da ve Türkiye‟de yaĢanan mali kesim krizleri, bankacılık
kesimine yalnızca bir ekonomi politikası aracı olarak bakılmaması gerektiğini,
aynı zamanda da bu kesimde oluĢabilecek krizleri önleyecek biçimde
denetlenmesi gerektiğini ortaya koymuĢtur. Dolayısıyla iktisat politikası bir
yandan da bankacılık kesiminin sağlıklı olarak yaĢamasını kollayacak biçimde
yürütülmek zorundadır (Eğilmez ve Kumcu,2004,s.232-233).
Bağımsız düzenleyici ve denetleyici ekonomik kurumların iktisat
politikalarına etkilerini tartıĢabilmek için, ülke ülke ekonomisinin genel
performansına temelden etki eden, finansal ve mali istikrar ile rekabet hukuku
ve rekabet politikasında etkinliğin sağlanması konularına açıklık getirmek
gerekmektedir. Bağımsız düzenleyici ve denetleyici kurumların genel olarak
iktisat politikalarına etki düzeyi, ekonomik performansın genel baĢarısını
belirleyen finansal ve mali istikrarın sağlanmasındaki etkileri ve rekabet hukuku
ve rekabet politikasının iĢlerliğinin sağlanmasındaki etkiĢleri ile doğrudan
bağlantılı olacaktır.
Bu sebeple, aĢağıda Finansal ve Mali Ġstikrar olgusu ile Rekabet Hukuku
ve Politikasında Etkinliğin sağlanması hususu ayrıntılı olarak tartıĢılmıĢtır.
136
4.1.1. Finansal ve Mali Ġstikrar
Günümüzde "finansal istikrar" kavramı yaygın bir Ģekilde kullanılmakla
birlikte, bu kavramı tanımlayan tek ve yalın bir tanım bulunmamaktadır.
Ancak, son 20 yıllık dönemde küresel finansal piyasalarda yenilenerek
meydana gelen finansal rahatsızlıklar ve karıĢıklıklar iki temel noktaya iĢaret
etmektedir: "sistemik risk olayı" ve "meydana gelecek zararın boyutu". Group
of Thirty (1997) bu noktaları dikkate alarak sistemik riski , "...genel ekonomik
aktiviteyi önemli şekilde etkileyebilecek derecede finansal sisteme zarar
veren, beklenmeyen ve ani şekilde ortaya çıkan bir olayın gerçekleşme
riski… " Ģekilde tanımlamıĢtır. Etkin ve sağlıklı Ģekilde iĢleyen bir finansal
sistemin genel ekonominin sağlığı ve performansı açısından son derece
önemli olduğu bilinen bir gerçektir. Finansal sistemin ekonomideki yeri ve
üstlendiği fonksiyonların yanı sıra, kamuoyunun piyasalara olan güveninin en
hassas olarak izlendiği sektör de finans kesimidir.
Finansal sistem içerisinde yer alan bir sektörde yaĢanan bir sorun,
sektörün geri kalan kısmına ve daha sonra da ekonominin geneline hızlı bir
Ģekilde yayılabilmektedir. Finansal istikrar, finansal krizden kaçınma veya
finansal krizi önleme olarak tanımlanabilir. Finansal istikrar kavramı, tüm
finansal piyasaları içermektedir. Günümüzün geliĢmiĢ finansal piyasalarında
her ne kadar bankalar hemen her zaman krizin içerisinde yer almakla
birlikte, krizin kaynağı bankalardan ziyade sermaye piyasaları veya banka
dıĢı finansal kuruluĢlar da olabilmektedir.
Ekonominin genel performansı üzerinde önemli etkileri olan ve
finansal aracılık sürecini olumsuz etkileyecek unsurların etkilerinin yok
edilmesi veya en aza indirgenmesi, merkez bankalarının temel hedefleri
arasında yer almaktadır. Bu bağlamda finansal sistem istikrarını, reel
ekonomi üzerinde ciddi kayıplara neden olabilecek finansal sistem
yetersizliklerini ve rahatsızlıklarını gidermek veya bunlardan kaçınmak olarak
tanımlamak mümkündür. Bu rahatsızlıklar ve olumsuzluklar finansal
kuruluĢlarının kendilerinden kaynaklanabildiği gibi, finansal piyasalardaki
137
genel koĢullardan da kaynaklanabilmektedir. Ġstikrarlı bir finansal sistem,
ortaya çıkabilecek problemlerin bir kurumdan veya piyasadan diğer
kurumlara, piyasalara ve hatta ülke dıĢına yayılma riskini en aza
indirgeyecek, sağlam ve nitelikli önleyici mekanizmaların bulunmasını
gerektirmektedir. Sistemik bir riske dönüĢebilecek piyasa rahatsızlıkları
finansal kuruluĢlar ve piyasalar aracılığıyla yayılabilmektedir.
Ġstikrarlı finansal kuruluĢlar genel anlamda güven duyulan, mali açıdan
sağlam ve etkin bir Ģekilde faaliyet gösteren kuruluĢlar iken, istikrarlı finansal
piyasalar ise aĢırı fiyat dalgalanmalarının yaĢanmadığı piyasalar olarak
tanımlanabilir. Bankalar finansal sistem içerisindeki önemli yerleri ve
üstlendikleri rolleri nedeniyle finansal istikrar açısından önem arzeden
kuruluĢlardır. Bir bankanın sermaye yapısı ne kadar güçlü ise, olası zararları
karĢılama kapasitesi de o kadar büyük ve yeterli olmaktadır. Böylece finansal
problemlerin yayılma riski de daha azalmıĢ olacaktır.
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu‟nun (BDDK) siyasi
otoriteden bağımsız bir biçimde bankacılığın düzenlenmesinden ve
denetlenmesinden sorumlu bir devlet kurumu olarak kurulması sağlam bir
bankacılık sistemini oluĢturmak anlamında önemli bir adımdır. Mali
bağımsızlıktan yoksun hiçbir kurum ya da kuruluĢun idari açıdan bağımsız
faaliyet göstermesi beklenemez. BDDK‟nın gelirleri, bankalardan, bankaların
bilanço büyüklüğüne göre alınan harçlardan oluĢmaktadır yani, BDDK‟nın
gelirleri, toplanan vergi gelirleri değildir. Banka lisansı olan Ģirketlerin kârzararından
çıkan bir meblağ olmaktadır. BDDK, harcama planlarına göre,
bankalardan alacağı harcı belli bir oran içinde artırabilmekte ya da
azaltabilmektedir. Özetle, BDDK‟nın gelirleri yasayla tespit edilmiĢtir, ama siyasi
karar mekanizmasının dıĢında tutulmuĢtur. Buna karĢılık, BDDK‟nın giderleri
siyasi otoritenin onayına ve denetimine tabidir yani, BDDK‟nın kendi bütçesini
bağımsızca yapma ve uygulama özgürlüğü bulunmamaktadır. Kamu kesiminde
tasarruf tedbirleri adı altında bazı harcamaların kısılması gündeme geldiğinde,
çoğu zaman bu kararlara BDDK da uymak zorunda kalmaktadır.
Oysa gelirlerini bankalardan elde eden bir kurumun nereye ve ne kadar
138
para harcaması gerektiğinin belirleyicisi siyasi otorite olmamalıdır. Siyasi otorite
hesap soran konumda bulunduğundan dolayı, Kurumun mali bağımsızlığı ile
birlikte idari bağımsızlığı da tehlikeye altına girmektedir.
BDDK‟nın bağımsızlığına konusundaki kaygılar bununla da
kalmamaktadır. Kurum çalıĢanlarınına ödenen ücret tespiti de siyasi otoritenin
kararına bırakılmaktadır. Ücret düzeyi göreli olarak yüksek ve değiĢken olan bir
sektörün denetimi ve gözetimi siyasi otoritenin kendi bütçe olanaklarına göre
belirlediği ücret düzeyi ile sınırlandırılmaktadır. ÇeĢitli nedenlerle BDDK bütçesi
fazla verdiğinde ise, fazla devlet bütçesine aktarılmaktadır. Halbuki, BDDK
bütçesinde bir tasarruf yapmıĢsa, yapılan tasarruf bir sonraki sene bankalardan
daha az harç alınarak kullanılmalıdır. Bu yolla, bankacılık sektörü vergi
yasalarının dıĢında, dolaylı olarak vergilendirilmiĢ olmaktadır. Aynı uygulama
yalnızca BDDK için değil, gelirlerini sektör kuruluĢlarından alan diğer bağımsız
denetleme otoriteleri için de geçerlidir.1
4.1.1.1. Finansal DerinleĢme Sağlanması
Ülkelerin geliĢmelerini ve sanayileĢmelerini gerçekleĢtirebilmeleri için
ihtiyaç duydukları önemli faktörlerden biri yatırımların artırılması ve dolayısıyla
da bu yatırımlarda kullanılacak fonların yeterli düzeyde ve nitelikte temin
edilebilmesidir. Ancak, finansal piyasalarda yatırımlara aktarılacak bu fonların
çok kısıtlı olması ve mevcut fonların en düĢük maliyetle ve mümkün olan en
fazla verimlilikle kullanılamaması da önemli bir sorun oluĢturmaktadır. Bu
nedenle, finans piyasalarına önemli görevler düĢmektedir. Bilindiği gibi,ülkelerin
geliĢmelerini ve büyümelerini gerçekleĢtirebilmeleri için geliĢmiĢ finans
piyasalarına, finans piyasalarında araç ve kurum çeĢitliliğine, derinleĢmelerini
tamamlamıĢ finansal piyasalara büyük ihtiyaç duyulmaktadır.
Finans piyasalarının görevini tamamıyla yapabilmesi, yani tasarruflar ile
yaratılan kaynakların verimli alanlara, yatırımlara aktarılabilmesi için, finansal
1 Ercan Kumcu, BDDK Bağımsızlaşmalıdır, 14 Temmuz 2005, Hürriyet Gazetesi.
139
sistemde derinleĢmenin sağlanmasının yanı sıra, finansal sistemin
serbestleĢtirilmesi ve yeniden yapılanması da gerekmektedir.
Bu nedenle, uluslararası finansal piyasalarda, 1980 sonrasında,
deregülasyon, reregülasyon, kambiyo düzenlemelerinde serbestleĢtirme,
teknolojik geliĢmeler ve tüm bu geliĢmelere paralel olarak da finans
piyasalarının bütünleĢmesi yani küreselleĢmesi gibi yeni olgular ortaya
çıkmıĢtır. Bu sürece, sadece geliĢmiĢ ülkelerin finansal piyasaları değil, aynı
zamanda, çok sayıda geliĢmekte olan ülkenin finansal piyasalarının da katıldığı
gözlenmektedir.
Uluslararası alanda bu geliĢmelerin yaĢanılıyor olmasının en önemli
nedenleri olarak; geliĢmiĢ ülkelerin dıĢ ticaret ve kamu açıklarının finansmanının
ve geliĢmekte olan ülkelerin ise büyüme ve kalkınma finansmanının
sağlanabilmesi için, yurtiçi ve yurtdıĢı tasarruflara, giderek daha fazla ihtiyaç
duymaları ve daha fazla fon talep etmekte olmaları gösterilebilir.
Ayrıca, uluslararası sermayenin kendisine yüksek getirili finansal pazarlar
araması da bu geliĢmelerin bir diğer itici faktörüdür. Finansal sistemlerde
yatırımların finansmanında iki farklı finansman modeli bir arada kullanılmaktadır.
Bu finansman modelinin birincisinde, bankacılık sistemi etkin bir rol üstlenirken
ikinci modelde ise, sermaye piyasaları ön planda bulunmakta ve asli iĢlevleri
üstlenmektedir (Binay ve Kunter,1998).
GeliĢmekte olan ülkelerde fonların toplanması ve dağıtılmasında birinci
model olan bankacılık sistemi ağırlıklı model, etkin bir rol oynamaktadır. Bu
ülkelerde, bankacılık sistemi piyasada %90‟lık bir paya sahiptir. Ancak,
ekonominin geliĢme süreci tamamlandıkça bankacılık sistemi yerini, sermaye
piyasası kurumlarına bırakmaktadır. Bu nedenle, kalkınmasını sağlamıĢ olan
geliĢmiĢ ülkelerde, bankacılık sisteminin, sistemdeki payı %90 lardan %40 lara
kadar düĢmektedir.
Ülkemiz finans piyasalarının geliĢmiĢ en önemli kurumları olan bankalar,
yıllardır reel kesime kaynak yaratmada, mevcut yatırımların finansmanında ve
140
yeni üretim kapasitelerinin yaratılmasında etkin roller üstlenmiĢlerdir. Türk
finans piyasasında, tasarrufları bankacılık sistemine çekmede en önemli
finansal araç mevduat olmuĢ, yüksek enflasyon ve kamunun borçlanma gereği
nedeni ile ulaĢılabilen yüksek maliyetli fonlar, yüksek aktarma maliyeti ile reel
kesime aktarılmaya çalıĢılmıĢtır.
Sermaye yetersizliği nedeni ile büyüyemeyen sistem içinde kredilendirme
mekanizması çalıĢamaz hale gelmiĢ ve bunun sonucunda, reel kesimi ve hatta
bankacılık sistemini finansman ihtiyacı karĢılamada alternatif yöntem arayıĢı
içine sokmuĢtur.
Ancak, Türk finans sisteminin geliĢimini anlayabilmek için, mali siteminin
geliĢtirilmesi, derinleĢtirilmesi ve araç çeĢitliliğinin artmasına yönelik reformların
yoğun olarak gerçekleĢtirildiği dönemin (1980 sonrası) ardından, mali sistemin
varmıĢ bulunduğu noktanın değerlendirilmesi gerekmektedir. Finansal
piyasaların geliĢmiĢliği, ulusal ve uluslararası tasarrufları harekete geçirme
seviyesi ile ölçülmektedir. Finansal piyasaların geliĢmiĢliğini bu niteliği ile ölçen
ve finansal derinleĢme göstergesi (financial deepening) olarak adlandırılan
ölçüm ise, geniĢ tanımlı parasal büyüklüklerin (M2 ve M2Y) GSMH'ya
oranıdır.2 Banka yükümlülüklerinin uluslararası rezervlere ve ekonominin
büyüklüğüne kıyasla çok hızlı artıĢ göstermesi, likidite, vade ve döviz cinsleri
itibariyle banka varlıklarının yükümlülüklerinden oldukça önemli farklılık
göstermeleri artan bankacılık sistemi kırılganlığının göstergeleri olarak
değerlendirilmektedir. Eğer M2/GSMH oranının banka sermayelerinde
eĢdeğerli bir artıĢ olmaksızın yükseldiği tespit edilirse, bu durum iki önemli
geliĢmeyi beraberinde getirebilmektedir (Honohan,1997):
a. Bankaların ve ekonomideki yatırımcılar dahil diğer birimlerin döviz
cinsinden borçlanmaya yönelmeleri ve
b. Döviz cinsi banka mevduatlarının artıĢ göstermesi eğilimleri.
2 Finansal Piyasalar ile Ġç Borçlanma Maliyeti ĠliĢkisi: AB Ülkeleri ile Bir
KarĢılaĢtırma,B.Bali,M.Çelen,http://www.marmara.edu.tr/maliyesempozyumu/tebligler/2-
3.doc,s.2-4, EriĢim Tarihi: 20 Nisan 2003
141
Bu geliĢimler sonucu, bankacılık sektörü döviz likiditesi ve uluslararası
döviz rezervleri önemli ölçüde azalma gösterebilmektedir. Bir ülkenin ekonomik
büyümesini artırması için, finansal deregülasyon ve finansal derinleĢme büyük
önem arz etmektedir. Bankacılık sistemi üzerinde denetim ve müdahalelerin
önemli ölçüde azaltıldığı “deregülasyon” politikalarının sonucu olarak görülen
finansal serbestlik, ekonomilerin finans sistemleri üzerinde önemli etkilere
sahiptir.
Finansal deregülasyon, kısaca, finansal kurumların ve hizmetlerin
çeĢitlenmesidir. Finansal deregülasyon sonucu, bankacılık sektörü ile sermaye
piyasası arasında aracılık yapan bir çok kurum ortaya çıkmaktadır. Bu durum
finans piyasalarında derinleĢmeyi beraberinde getirir. Finansal derinleĢme ise,
finans sektöründe yaratılan fonların, reel kesime aktarılma oranıdır. Bu oran
yüksekse finansal derinleĢme yüksek olacak ve bu da ekonomik büyüme
oranını artırıracaktır. Oranın düĢük olması halinde ise, finansal derinleĢme zayıf
olacağından reel sektördeki kaynak yetersizliği nedeniyle, ekonomik büyüme
istenilen düzeyde olamayacaktır. Bunların yanında, ekonomik büyümenin
sağlanması için ülkedeki ekonomik istikrar da önemli bir diğer etken olmaktadır.
Ekonomik istikrarın bulunmadığı ekonomilerde, yatırımcılar uzun dönemde
elde edecekleri kazanç miktarlarını göremediklerinden, finans sektöründeki
fonlar, reel sektöre aktarılmamakta ve üretime dönüĢtürülememektedir. Bu
durum ise, paradan para kazanılmasına, yani fonların finans sektöründe
kalmasına yol açmaktadır (Parasız,1998).
Finansal DerinleĢme Göstergeleri ve Ölçümü
Bir ülkede finansal derinleĢmenin düzeyini anlayabilmek için yapılacak
çeĢitli ölçümler bulunmaktadır. Ancak genel olarak bir ekonomiye baktığımızda,
bu ekonomide finansal derinleĢmenin bulunup bulunmadığını anlayabilmek için,
sorulacak bazı sorular ve yapılacak bazı genel değerlendirmeler de mevcuttur.
Öncelikle, o ekonomideki finansal piyasalara bakmak gerekmektedir.
142
Finansal piyasalarda kurumsal açıdan çeĢitlilik var mıdır? Finansal
araçların çeĢitliliği yeterli midir? Finansal iĢlemlerin ekonomideki payı yeterli
midir? Finansal liberalizasyon ne ölçüde gerçekleĢtirilmiĢtir? Finansal
deregülasyon veya re-regülasyon çalıĢmaları yapılmıĢ mıdır? Bunun gibi daha
bir çok finans piyasasını anlamaya yönelik sorular sorulabilir.
Türkiye‟de finans piyasalarındaki derinliği anlamak için bazı derinleĢme
ölçüm hesapları yaparken, aynı zamanda bu soruları da cevaplandırmak,
derinleĢmenin düzeyini anlayabilme konusunda çok yararlı olacaktır. Finans
piyasalarındaki aracı kurumların çeĢitliliğinin fazla olması, fon arz ve talebinin
artmasına ve çok daha fazla fon talebinin karĢılanabilmesine yol açacaktır. Bu
nedenle, finansal derinleĢmenin bir göstergesi olarak, finansal kurumların
çeĢitliliği bizim için büyük önem taĢımaktadır.
Temel görevi fon ihtiyacı olan kesimin fon gereksinimini sağlamak olan
finansal aracı kurumlar genel olarak ikiye ayrılmaktadır. Birinci grupta,
pasiflerinde çoğunlukla para bulunan ve mevduat kabul eden finansal aracılar
yer almaktadır. Ġkinci grupta ise, mevduat kabul etmeyen finansal aracılar
bulunmaktadır. Mevduat kabul eden finansal kurumlar; Ticari Bankalar, Tasarruf
ve Kredi Birlikleri, Tasarruf Bankaları ve Kredi Birlikleri‟dir. Mevduat kabul
etmeyen finansal kurumlar ise; Yatırım Fonları ve Yatırım ġirketleri, Emeklilik
Fonları, Sigorta ġirketleri ve Finans ġirketleri‟dir. Ülkemiz finansal piyasasında,
aracı kurum olarak faaliyet gösteren kurumlar ise Ticaret Bankaları, Yatırım
Fonları, Yatırım ġirketleri, Sigorta ġirketleri ve Finans Ģirketleridir.
DerinleĢmesini tamamlamıĢ finans piyasalarıyla karĢılaĢtırıldığında, Türkiye‟de
finansal piyasanın henüz kurumsal açıdan yeterince çeĢitlilik arz etmediği ve bu
nedenle de finansal fonların daha kapsamlı olarak ve daha geniĢ bir kitleye
ulaĢtırılmasının zor olduğu görülmektedir. Finansal piyasalardaki aracı
kurumların çeĢitliliğinin fazla olmasının, fon arz ve talebinin artmasına ve çok
daha fazla fon talebinin karĢılanabilmesine yol açacağı gibi, finansal araçların
da çeĢitliliğinin fazla olması aynı Ģekilde sonuçlanacaktır. Bu nedenle, finansal
derinleĢmenin bir göstergesi olarak, finansal kurumların çeĢitliliği kadar, finansal
araçların da çeĢitliliği bizim için büyük önem arz etmektedir.
143
Finansal araçlar, para piyasasında iĢlem gören finansal araçlar ve
sermaye piyasasında iĢlem gören finansal araçlar olarak ikiye ayrılmaktadır.
GeliĢmiĢ ülkelerin para piyasalarında iĢlem gören baĢlıca finansal araçları
Ģunlardır: Hazine Bonoları, Mevduat Sertifikaları, Mevduat Defterleri,
Finansman Bonoları, Repo, Varlığa Dayalı Menkul Kıymetler, Banka Kabulleri,
Çek ve Senetler, Kredi Kartları, Döviz Efektif ve Altın Piyasaları. Türkiye‟nin
finansal piyasalarını incelediğimizde ise, geliĢmiĢ ülkelerin finansal
piyasalarında iĢlem gören baĢlıca finansal araçların bir kısmının ülkemizde de
kullanıldığı görülmektedir. Bu itibarla, ülkemizde finansal kurumların çeĢitliliğinin
yeterli olmaması yanında, finansal araç çeĢitliliğinin de az sayıda kurum
tarafından sağlanması derinleĢmesini tamamlamadığını gösteren önemli
göstergelerden biridir. Finansal piyasaların geliĢimini ve derinliğini açıklamak
için yukarıda belirttiğimiz gibi tek bir gösterge yeterli olmamaktadır.
Tablo 5. Türkiye’de Parasal Göstergeler (1987-2003) (Trilyon TL.)
YILLAR Emisyon M1 M2 M2Y
Para Ġkamesi
Oranı (%)
1987 3 9 18 23 22
1988 5 11 27 37 27
1989 8 19 47 61 23
1990 14 31 71 93 24
1991 21 47 117 168 30
1992 37 78 190 293 35
1993 63 129 282 473 40
1994 120 230 630 1,195 47
1995 223 388 1,256 2,414 48
1996 382 896 2,924 5,373 46
1997 758 1,581 5,658 10,664 47
1998 1,329 2,284 10,857 19,426 44
1999 2,391 4,931 22,596 40,119 44
2000 3,772 8,210 32,813 57,167 43
2001 5,340 10,368 41,902 98,337 57
2002 8,069 15,665 61,449 133,403 54
2003 10,987 21,045 80,435 149,665 46
Kaynak: http://www.die.gov.tr/istatistikler.html#Ekonomi, EriĢim tarihi: 25/02/2004
144
Tablo 5.‟de görülebileceği gibi, Türkiye son yıllarda bir ters para ikamesi
içinde bulunmaktadır. Bunun anlamı, döviz bozdurarak tasarruflarını Türk
Lirası‟na çeviren kiĢilerin sayısının arttığıdır. GeçmiĢ yıllarda ise bu durumun
tersi, yani para ikamesi olgusu yaĢanıyordu.
M1 (dolaĢımdaki para+vadesiz mevduatlar) ya da M2 (M1+vadeli
mevduatlar) gibi finansal derinleĢmenin geleneksel ölçümleri finansal sistemdeki
büyümeyi eksik olarak hesaplayacaklardır; çünkü bu veriler menkul
piyasalardaki geliĢimleri ve döviz mevduatlarının ortaya çıkıĢını hesaba
katmazlar. Diğer yandan, M2Y para arzı büyüklüğü, baĢka bir deyiĢle, tüm
finansal varlıkların toplamı (dolaĢımdaki para+toplam menkuller), bankaların
kamu hisselerinin çoğunluğunu elde tutması nedeniyle finansal sistemdeki
geliĢmeyi saptıracaktır. Bu nedenle, M2Y para büyüklüğünün, GSMH‟ya oranı
ile toplam mali aktiflerin GSMH‟ya oranını incelemek derinleĢme ölçümünde
daha gerçekçi olacaktır. Mali aktifler dolaĢımdaki para, TL ve döviz cinsi
mevduatlar ile menkul kıymet stoklarından oluĢmaktadır. Bu büyüklüklerin,
finansal reformların baĢlatıldığı 1980‟li yılların baĢlarından beri izlediği geliĢme
ve buna bağlı olarak finansal piyasaların geliĢmiĢlik düzeyleri Tablo 6.‟da
verilmektedir.
Tablo 6.‟dan da anlaĢılacağı üzere, Türkiye‟de finansal piyasalarda
derinleĢme artmakta ve sürekli bir büyüme yaĢanmaktadır. Finansal
derinleĢmenin düzeyini ölçebilmek için, menkul kıymet piyasalarının finansal
piyasalar içindeki payı da önemli bir diğer gösterge olarak kullanılmaktadır.
Fon arz ve talep edenler arasında denge kurulması yoluyla kaynakların
ekonomik birimler arasında optimum dağılımının sağlanarak etkin biçimde
kullanılmasında mali kesim önemli iĢlevler yüklenmiĢtir. Menkul kıymetler
stokunun GSMH içindeki payı, 1994 yılı hariç (ki bu yılda yaĢanan kriz
nedeniyle düĢmüĢtür), yıllar itibariyle giderek artan bir seyir izlemektedir. Ancak,
gene de, geliĢmiĢ mali piyasalara sahip ülkelerin düzeyine ulaĢılamamıĢtır.
Çünkü, geliĢmiĢ piyasalara sahip birçok ülkede, toplam menkul stoklar o
ülkelerin GSMH‟sını aĢmaktadır.
145
M2 = DolaĢımdaki Para + Vadesiz TL Mevduatı + Vadeli TL Mevduatı
M2Y = M2 + Vadeli Döviz Mevduatı + Vadesiz Döviz Mevduatı
Tablo 6. 1987-2003 yılları arasında Türkiye’de Mali Sistemin Büyüklüğü
YILLAR M2/GSMH M2Y/GSMH
Toplam Mali
Varlıklar/GSMH
1987 23,50 30,70 37,80
1988 21,10 28,40 35,31
1989 20,50 26,60 33,35
1990 18,00 23,50 30,65
1991 18,50 26,50 35,89
1992 17,30 26,60 41,31
1993 14,10 23,70 40,20
1994 16,20 30,70 45,90
1995 16,00 30,70 47,56
1996 20,00 35,90 54,20
1997 19,20 36,30 56,25
1998 21,30 37,80 59,70
1999 28,10 51,30 81,90
2000 26,00 43,80 74,89
2001 26,20 58,00 130,81
2002 22,50 49,20 103,09
2003 22,40 41,10 87,59
Kaynak: DPT, Temel Ekonomik Göstergeler (1987-2003), http://ekutup.dpt.gov.tr/tg/,EriĢim Tarihi: 25/01/2004
Türkiye‟de finansal piyasaların geliĢim seyri sadece bu piyasaların teĢvik
edilmesini amaçlayan politikalarla değil, daha çok kamu sektörü ihtiyaçlarının
finansmanı ile ĢekillenmiĢtir. Reform programının temel hedeflerinden birisi
kamu sektörü açıklarının azaltılmasıdır. Bu süreçte, ayrıca açıklar üzerindeki
enflasyonist etkinin minimize edilmesi ve kamu sektörüne sürekli bir mali
disiplinin kazandırılması amacıyla açıkların rekabetçi oranlarla finansal
piyasalar yoluyla finanse edilmesi gerektiği de düĢünülmekteydi. Ancak 1980-
1990 dönemi boyunca izlenen ekonomik politikalar Kamu Kesimi Borçlanma
Gereği‟nin (KKBG) frenlenmesinde baĢarılı olamamıĢtır.
146
4.1.1.2. Mali Piyasalardaki Kurumların Sağlam Bir Hukuki ve Ġktisadi
Zemine Dayandırılmasının Sağlanması
Mali sistemdeki yapısal değiĢiklikler, mali tasarrufların yönlendirilmesi için
yeni olanaklar getirmiĢtir. Öte yandan, bu dönemdeki iktisadi geliĢmeler
bankaları kredi piyasasında çok daha ihtiyatlı hareket etmeye ve bu yeni
olanaklardan yararlanmaya itmiĢtir.
Menkul kıymetler piyasasındaki geliĢmelere bakıldığında bu dönemin
tümü itibariyle kamu kesimi menkul kıymetlerinin gerek birincil ve gerekse ikincil
pazardaki toplam iĢlem hacminin büyük bir kısmını oluĢturduğu ortaya
çıkmaktadır. Nitekim, 1986 yılında milli gelirin yüzde 6'sı dolaylarında olan
pazarlanabilir kamu iç borç stoku, 1989 yılında milli gelirin yaklaĢık yüzde
8.5'ine yükselmiĢtir. Bu dönem içinde mali piyasalardaki önemli geliĢme para
piyasalarında olmuĢtur. TCMB'nin bankalararası para piyasasını açması ve açık
piyasa iĢlemlerine baĢlaması kısa vadeli para piyasalarında iĢlem hacmini,
menkul kıymet piyasalarıyla karĢılaĢtırılamayacak derecede yükseltmiĢtir. Para
piyasalarının Türkiye ölçüsünde belli bir derinliğe ulaĢması, TCMB'yi para
politikasını yürütmek için bu piyasalara yönelik araçları geliĢtirmeye ve
kullanmaya yöneltmiĢtir (Tcmb,2004, http://www.tcbm.gov.tr, EriĢim Tarihi: 24
Mart 2004).
Mali sektörün sığ oluĢu nedeniyle, kamu sektörü açığı piyasadan
karĢılanmaya çalıĢılmakta ve bunun sonucunda Türkiye‟de özel kuruluĢlar için
kaynak bulmak zorlaĢmakta ve faizler de yükselmektedir. Bu açıdan konuya
yaklaĢıldığında, toplam menkul kıymetler içerisinde kamu sektörünün payının
1991 yılında, %56.1 iken, 1998 yılında %87 olduğu, özel sektörün ise payının
%43.9‟dan %13‟e düĢtüğü görülmektedir. Bu oran geliĢmiĢ ülke finansal
piyasalarında ise, tam tersi bir seyir izlemektedir.
Tablo 7.‟nin ortaya koyduğu üzere, Türkiye‟de kredi/mevduat oranı (her
100 TL.‟nin ne kadarlık kısmının krediye dönüĢtüğünü gösteren oran)2000 yılı
sonrası içine girdiği gerileme süreci sonrasında artıĢa geçmiĢtir. Bu eğilimin
147
gelecek yıllarda da sürmesi durumunda ekonomik büyümenin hızlanacağı
izlenimi ortaya çıkmaktadır.
Tablo 7. Türkiye’de Mevduat ve Kredi Stoku (1998-2003) (Trilyon TL.)
Kaynak: www.tbb.org.tr
Türkiye‟de Kasım 2000-ġubat 2001 Krizlerinin Bankacılık Sektörü
üzerindeki etkileri Ģunlardır:
i) 2000 yılı baĢında enflasyonu düĢürmek ve ekonomide büyüme
ortamını yeniden sağlamak amacıyla kapsamlı bir ekonomik
program uygulamaya konulmuĢtur. Program kapsamında sıkı
maliye politikası uygulanması ve yapısal reformların hayata
geçirilmesinin yanı sıra, enflasyonist bekleyiĢleri hızla aĢağıya
çekmek için döviz kurları hedeflenen enflasyona göre belirlenerek
önceden açıklanmıĢ ve para politikası likidite geniĢlemesini yabancı
kaynak giriĢine bağlayan bir çerçeveye oturtulmuĢtur.
ii) 2000 yılı baĢında uygulamaya konulan enflasyonla mücadele
programı bankacılık sisteminin bilanço yapısının Ģekillenmesinde
de önemli ölçüde etkili olmuĢtur. Programın uygulanmaya
baĢlamasıyla birlikte, bankacılık kesimi faiz oranlarının daha da
düĢeceği beklentisi altında yüksek faizli kaynaklara uzun süre
bağımlı kalmamak yönünde hareket etmiĢtir. Diğer yandan, döviz
sepetinin hedeflenen enflasyona göre belirlenerek önceden
açıklanmıĢ olması, yabancı para cinsinden kaynakları Türk Lirası
cinsinden kaynaklara göre daha cazip hale getirmiĢtir. Bu
çerçevede, bankaların bir bölümü kaynaklarının kısa vadeli ve döviz
1998 1999 2000 2001 2002 2003
MEVDUAT TOPLAMI 22,916 39,894 64,589 106,782 134,175 148,555
TL Mevduat 10,393 21,500 30,918 44,280 57,275 74,409
YP Mevduat 9,056 18,394 25,375 58,238 74,241 71,653
Bankalararası Mevduat 3,467 3,222 8,296 4,264 2,659 2,493
KREDĠ STOKU 10,988 16,772 27,775 34,694 34,737 50,527
Kredi / Mevduat Oranı (%) 48 42 43 33 26 34
148
cinsinden, kullanımlarının ise uzun vadeli ve Türk Lirası cinsinden
geliĢmesi yönünde bir eğilim içine girmeye baĢlamıĢtır.
iii) 2000 yılında bankacılık sektörünün aktif yapısında da belirgin bir
değiĢim gözlenmiĢ ve kredilerin payında önemli bir artıĢ olurken,
likiditesi yüksek olan menkul kıymet portföyünün toplam aktifler
içindeki payı azalmıĢtır. Krediler içinde özellikle tüketici kredilerinde
çok hızlı bir artıĢ gözlenmiĢ ve tüketici kredileri bir önceki yıl sonuna
göre yaklaĢık 4 kat artıĢ göstermiĢtir. Kredilerde dikkat çeken bir
diğer geliĢme, mevduattaki yapının tersine, yabancı para cinsinden
kredilerdeki artıĢın sınırlı kalması, Türk Lirası cinsinden kredilerin
ise önemli oranda artıĢ göstermesidir. Aktif ve pasif yapısındaki bu
geliĢmeler sonucunda 2000 yılında bankacılık kesiminin likidite, faiz
ve kur risklerine karĢı duyarlılığı daha da artmıĢtır.
iv) Bankacılık kesiminin piyasa risklerine karĢı duyarlılığının daha da
arttığı bir yapıda Kasım 2000 tarihinde yaĢanan kriz sonucu faiz
oranlarının önemli ölçüde yükselmesi özellikle aĢırı gecelik
borçlanma ihtiyacında olan kamu bankalarıyla TMSF kapsamındaki
bankaların mali yapılarını daha da bozmuĢtur.
v) Kasım krizi sonrasında alınan önlemler ve yürütülmekte olan Stand-
By Düzenlemesinin 7,5 milyar dolar tutarında Ek Rezerv Kolaylığı
ile desteklenmesi yönünde Uluslararası Para Fonu ile anlaĢma
sağlanması sonucunda mali piyasalardaki dalgalanmalar kısmen
giderilmiĢ, Merkez Bankasının döviz rezervleri artmıĢ ve faiz
oranları kriz ortamına göre önemli ölçüde gerilemiĢtir. Ancak,
ġubat ayında Hazine ihalesi öncesindeki olumsuz geliĢmeler
uygulanan programa ve kur çıpasına (anchor) olan güvenin
tamamen kaybolmasına neden olmuĢ ve döviz talebi önemli ölçüde
yükselmiĢtir. Merkez Bankası yüksek seviyedeki bu döviz talebine
karĢı likiditeyi kontrol etmeye çalıĢmıĢ, ancak ortaya çıkan likidite
sıkıĢıklığı özellikle kamu bankalarının aĢırı düzeyde günlük likidite
ihtiyaçları nedeniyle ödemeler sisteminin kilitlenmesine neden
149
olmuĢtur. Bu ortamda uygulanmakta olan döviz kuru sistemi
terkedilerek Türk Lirası dalgalanmaya bırakılmıĢtır.
vi) Bu geliĢmeler sonucunda bankacılık sektörünün içinde bulunduğu
sorunlar daha da ağırlaĢmıĢ ve yeni sorunlar ortaya çıkmıĢtır.
Kasım krizi sonrasında likidite ve faiz riski nedeniyle ciddi sorunlar
yaĢayan bankacılık sektörü ġubat krizi sonrasında ilave olarak kur
riskinden kaynaklanan kayıplarla karĢı karĢıya kalmıĢtır. Kriz
döneminde faiz oranlarındaki hızlı artıĢ bir yandan fonlama
maliyetlerini yükseltmek, diğer yandan menkul değerler cüzdanının
piyasa değerini azaltmak suretiyle banka bilançolarını olumsuz
yönde etkilemiĢtir. Faizlerdeki yükselme, kısa vadeli fon talebi
önemli boyutlarda olan kamu ve fon bankalarının ciddi zararlarla
karĢılaĢmasına yol açmıĢtır. Likit olan özel ve yabancı bankaların
faizlerdeki yükselme nedeniyle karĢılaĢtığı fonlama zararları ise
sınırlı kalmıĢtır. Konsolide bazda değerlendirildiğinde kamu
bankaları Türk Lirasının değer kaybından etkilenmezken, özel
bankalar kur riski nedeniyle bazı sorunlar yaĢamıĢtır. YaĢanan
krizlerin reel sektörde ciddi bir daralmaya yol açtığı dikkate
alındığında önümüzdeki dönemde bankacılık kesiminin, aktif
kalitesinin zayıflaması ve kredi riskinin artması ihtimaline karĢı
önlem alması kaçınılmaz olacaktır.
vii) Kur rejiminin terkedilmesi nedeniyle ortaya çıkan güven bunalımı ve
istikrarsızlığı süratle ortadan kaldırmak, ekonominin yeniden
yapılandırılmasına yönelik altyapıyı oluĢturmak amacıyla Hükümet
tarafından Güçlü Ekonomiye GeçiĢ Programı uygulamaya
konulmuĢtur. Bu programın ana unsurlarından birisi bankacılık
sektörünün yeniden yapılandırılması olarak belirlenmiĢtir. Bu
çerçevede BDDK‟nın bankacılık sektörüne yönelik temel stratejileri
ve sektördeki sorunlara yaklaĢımındaki temel ilkeleri ve bankacılık
sektörünün yeniden yapılandırılmasına yönelik uygulama programı
izleyen bölümde sunulmaktadır.
Bankacılık Sektörünün bazı sorunları aĢağıda sıralanmıĢtır:
150
Makroekonomik İstikrarsızlık: 1990‟lı yıllarda yaĢanan yüksek ve
değiĢken enflasyon, büyüme hızındaki dalgalanmalar ve sermaye
hareketlerinin kırılgan yapısı geleceğe yönelik belirsizlikleri artırmak
suretiyle ekonomik birimlerin kısa vadeli bir bakıĢ açısıyla hareket
etmelerine ve Türk Lirasına olan güveni zayıflatarak para ikamesinin
hızlanmasına yol açmıĢtır. Bu sürecin bir sonucu olarak bankaların
kaynaklarının vadesi önemli ölçüde kısalmıĢ ve döviz cinsinden
yükümlülüklerin toplam kaynaklar içindeki payı belirgin bir biçimde
artmıĢtır.
Yüksek Kamu Kesimi Açıkları: Kamu kesimi açıklarındaki artıĢ ve bu
açıkların yüksek reel faizler ile yurtiçi piyasalardan finansmanı
bankaların reel ekonomiye kaynak sağlamaktan uzaklaĢarak kamu
açıklarını finanse etmeye yönelmelerine yol açmıĢtır. Yüksek reel
faizlerin ortaya çıkardığı arbitraj imkanı bankacılık kesiminin
yurtdıĢından borçlanarak kamu açıklarını finanse etmelerini cazip hale
getirmiĢ, bu durum bankacılık sektörünün döviz açık pozisyonlarının
artması ile sonuçlanmıĢtır. Bu eğilim sonucunda, devlet iç borçlanma
senetlerinin mevduat bankalarının toplam aktifleri içindeki payı 1990
yılında yüzde 10‟dan son yıllarda yüzde 25 civarına çıkmıĢtır. Devlet iç
borçlanma senetlerine (DĠBS) sağlanan vergi avantajları ile munzam
karĢılık ve disponibiliteye iliĢkin yasal düzenlemeler de bankaların
DĠBS portföylerindeki artıĢta etkili olmuĢtur.
Kamu Bankalarının Sistemi Çarpıtıcı Etkileri: Kamu Bankaları görev
zararlarının zamanında ödenmemesi, ekonomik etkinliğe ters düĢen
müdahaleler, asli fonksiyonların dıĢında verilen görevler ve
yönetimdeki zayıflıklar sonucunda bu bankaların mali bünyeleri önemli
ölçüde bozulmuĢtur. Kamu bankalarının finansman ihtiyaçlarını kısa
vade ve yüksek maliyetle piyasadan karĢılamaları bir yandan
zararlarının gittikçe artmasına, diğer yandan da mali sektörde
istikrarsızlık unsuru olmalarına yol açmıĢtır. Bu durum, piyasalarda faiz
oranlarının yüksek seviyelerde seyretmesine neden olmuĢtur. Sonuç
olarak, kamu bankaları bankacılık iĢlevini yerine getiremez hale gelmiĢ
151
ve bu bankalar Türkiye‟deki toplam mevduatın yüzde 40‟ını toplarken
krediler içindeki payları yüzde 25 civarında kalmıĢtır.
Risk Algılama ve Yönetiminin Zayıflaması: Yukarıda özetlenen
geliĢmeler sonucunda bankacılık sistemi likidite, faiz ve kur risklerine
karĢı kırılgan hale gelmesine rağmen, özellikle 1990‟lı yılların ikinci
yarısında kamu açıklarının finansmanını kolaylaĢtırmayı gözeten
makroekonomik politikalar bankacılık sektörünün bu riskleri
algılamasını ve yönetimini ikinci plana düĢürmüĢtür. Mevduat sigorta
sisteminden kaynaklanan ve sistemden çıkıĢa iliĢkin sorunlar ile
gözetim ve denetim kurumlarının idari ve mali özerkliğe sahip
olmaması da risk yönetimindeki zayıflıklarda etkili olmuĢtur.
Bu sürecin bir sonucu olarak Türk Bankacılık Sistemi aĢağıda sıralanan
yapısal zayıflıklarla karĢı karĢıya kalmıĢtır:
Özkaynak yetersizliği
Küçük ölçekli ve parçalı bankacılık yapısı
Kamu bankalarının sistem içindeki payının yüksekliği
Zayıf aktif kalitesi (kredi yoğunlaĢması, grup bankacılığı ve risklerinin
yoğunluğu, kredi ve karĢılıklar arasındaki uyumsuzluk)
Piyasa risklerine aĢırı duyarlılık ve kırılganlık (vade uyumsuzluğu, açık
pozisyon)
Yetersiz iç kontrol, risk yönetimi ve kurumsal yönetiĢimin zayıflaması
Saydamlık eksikliği
Yukarıda özetlenen yapısal sorunlar bankacılık sektörünü iç ve dıĢ Ģoklara
karĢı oldukça duyarlı ve kırılgan hale getirmiĢtir. Bankacılık sektörü 1994 yılında
Türkiye ekonomisinde yaĢanan kriz sonucunda önemli kayıplarla karĢı karĢıya
kalmıĢ, üç banka tasfiye sürecine alınmıĢtır. 1994 krizinin olumsuz etkileri kısa
sürede atlatılmıĢ ve bankacılık sektörü 1995 sonrası dönemde dolar bazında
yıllık ortalama yüzde 18 civarında bir büyüme göstermiĢtir. Ancak, bu dönemde
Uzakdoğu ve Rusya krizleri ile 1999 yılında yaĢanan deprem felaketleri
152
nedeniyle Türkiye ekonomisindeki ciddi daralma bankacılık sektörünü de
olumsuz yönde etkilemiĢtir.
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu‟nun (BDDK) siyasi
otoriteden bağımsız bir biçimde bankacılığın denetlenmesinden ve
denetlenmesinden sorumlu bir devlet kurumu olarak kurulması sağlam bir
bankacılık sistemini oluĢturmak anlamında önemli bir adımdır. Mali
bağımsızlıktan yoksun hiçbir kurum ya da kuruluĢun idari açıdan bağımsız
faaliyet göstermesi beklenemez. BDDK‟nın gelirleri, bankalardan, bankaların
bilanço büyüklüğüne göre alınan harçlardan oluĢmaktadır yani, BDDK‟nın
gelirleri, toplanan vergi gelirleri değildir. Banka lisansı olan Ģirketlerin kârzararından
çıkan bir meblağ olmaktadır. BDDK, harcama planlarına göre,
bankalardan alacağı harcı belli bir oran içinde artırabilmekte ya da
azaltabilmektedir. Özetle, BDDK‟nın gelirleri yasayla tespit edilmiĢtir, ama siyasi
karar mekanizmasının dıĢında tutulmuĢtur. Buna karĢılık, BDDK‟nın giderleri
siyasi otoritenin onayına ve denetimine tabidir yani, BDDK‟nın kendi bütçesini
bağımsızca yapma ve uygulama özgürlüğü bulunmamaktadır. Kamu kesiminde
tasarruf tedbirleri adı altında bazı harcamaların kısılması gündeme geldiğinde,
çoğu zaman bu kararlara BDDK da uymak zorunda kalmaktadır.
Oysa gelirlerini bankalardan elde eden bir kurumun nereye ve ne kadar
para harcaması gerektiğinin belirleyicisi siyasi otorite olmamalıdır. Siyasi otorite
hesap soran konumda bulunduğundan dolayı, Kurumun mali bağımsızlığı ile
birlikte idari bağımsızlığı da tehlikeye altına girmektedir.
BDDK‟nın bağımsızlığına konusundaki kaygılar bununla da
kalmamaktadır. Kurum çalıĢanlarınına ödenen ücret tespiti de siyasi otoritenin
kararına bırakılmaktadır. Ücret düzeyi göreli olarak yüksek ve değiĢken olan bir
sektörün denetimi ve gözetimi siyasi otoritenin kendi bütçe olanaklarına göre
belirlediği ücret düzeyi ile sınırlandırılmaktadır. ÇeĢitli nedenlerle BDDK bütçesi
fazla verdiğinde ise, fazla devlet bütçesine aktarılmaktadır. Halbuki, BDDK
bütçesinde bir tasarruf yapmıĢsa, yapılan tasarruf bir sonraki sene bankalardan
daha az harç alınarak kullanılmalıdır. Bu yolla, bankacılık sektörü vergi
yasalarının dıĢında, dolaylı olarak vergilendirilmiĢ olmaktadır. Aynı uygulama
153
yalnızca BDDK için değil, gelirlerini sektör kuruluĢlarından alan diğer bağımsız
denetleme otoriteleri için de geçerlidir. Bankalar Yasası çerçevesinde, BDDK
kararlarıyla TMSF bünyesine katılmıĢ olan çeĢitli bankaların eski sahiplerinin
borçlarını tahsil edip yüklenmiĢ olduğu zararları etmeğe uğraĢmaktadır. Bu
süreç, arzu edilen etkinlikte iĢlememekte ve TMSF‟nin asıl fonksiyonu olan
sigorta kurumu özelliği göz ardı edilmektedir. Yasa çerçevesinde, bankalar,
topladıkları tasarruf mevduatları üzerinden TMSF'ye belli bir oranda prim
ödeyerek tasarruf mevduatlarını sigorta kapsamına aldırırlar. Banka, tasarruf
mevduatlarını geri ödeyemeyecek bir duruma geldiğinde ise, bir sigorta kurumu
olan TMSF tasarruf sahibinin alacağını sigorta edilen tavan üzerinden ödemekle
yükümlü olur. Sigorta primleriyle biriken meblağlar TMSF tarafından Hazine
Bonosu gibi yatırım araçlarında değerlendirilip nema kazandırılır. Yasa gereği,
bazı bankalara ek mali destek gerektiğinde, BDDK kararıyla, TMSF bankalara
biriktirdiği fonlardan ek kaynak sağlayabilmektedir. Ayrı bir tüzel kiĢiliğe haiz
olmasına karĢın TMSF'nin neyi nasıl yapacağını BDDK tarafından
kararlaĢtırılmaktadır.
Son dönemde yaĢanan bankacılık sektörü krizleri sırasında hemen hiçbir
bankanın faaliyeti durdurulmamıĢ ve BDDK mali durumu bozulmuĢ bankaları
yasanın kendine verdiği yetkiye dayanarak TMSF'ye devretmiĢtir. TMSF,
bankanın yeni sahibi sıfatıyla ek mali kaynak ile kendisine devredilen bankayı
desteklemiĢtir. Kısa bir dönem içerisinde oldukça fazla sayıdaki bankanın
TMSF‟ye devri gerçekleĢince, TMSF'nin sigorta primleri yoluyla elde ettiği fonlar
yeterli olmamıĢ, yasa çerçevesinde, Hazine'den mali destek alınması söz
konusu olmuĢtur.
OluĢan zararlar ise ancak Hazine'nin sağladığı destek ve TMSF'nin
biriktirdiği paralarla karĢılanabilmiĢtir. Bu durumda, TMSF el konulan bankaların
eski sahiplerinden ,yapmıĢ olduğu protokoller çerçevesinde, yapacağı tahsilatlar
ile el koyduğu bankalardaki kredileri “geri çağırarak” ve söz konusu
bankalardaki “batık kredileri” tahsil etmeye çalıĢarak Hazine'den aldığı mali
kaynakları geri ödemek durumuna düĢmüĢtür. Bankacılık sektöründeki krizle
birlikte, TMSF, normal bir sigorta kurumu olmaktan çıkıp bankacılık sektörü
dıĢındaki alacaklarını tahsil etmeye çalıĢan bir kurum haline gelmiĢtir. Ancak,
154
arzulanan sonuçları arzulanan bir süre içerisinde gerçekleĢtiremediğinden
dolayı TMSF'yi BDDK bünyesinden ayırmak ya da TMSF'yi bir baĢka devlet
organına bağlamak yani bir anlamda BDDK'nın bağımsızlığını ortadan kaldırma
uygulaması yerine baĢka çözüm yolları aranması gerekirdi (Kumcu,2003).
Bankacılıkta denetim ve gözetim otoritesi tek olmalı, gözetim ve
denetimin sonuçlarından sorumlu olacak bir mevduat sigorta fonu da aynı çatı
altında faaliyette bulunmalıdır. Aksi halde, iki ayrı kurum halinde gözetim ve
denetim ile sigorta fonu kendi hedeflerine birbirinden bağımsız ulaĢmaya
çalıĢacaklardır. Oysa bankacılık ile düzenlemelerin ortak temel hedefi,
bankacılık faaliyetlerinin sağlıklı yürütülmesi ve tüm kamuoyuna ve yurt
dıĢındaki muhataplarına güven verici tarzda çalıĢmasıdır.
TMSF temelde tahsilatı hedeflemekte, öte yandan BDDK ise bankacılığın
sağlıklı iĢleyiĢine odaklanmaktadır. TMSF, BDDK bünyesinden ayrılınca bu
hedefler kısa süre içerisinde birbiriyle çeliĢebilir bir duruma gelmiĢlerdir.
Örneğin, Çukurova Grubu‟nun borçlarını zamanında ödememesinden dolayı
hem hukuki, hem de uygulamaya yönelik bazı soru iĢaretleri belirmiĢtir.
Soruların asıl muhatapları olan BDDK ve TMSF ortak bir fikir beyan etmek
durumunda iken, bu beklenen durum gerçekleĢmemiĢ, iki kurum da mevcut
sorunla ilgili birbirlerinden farklı ve ĢaĢırtıcı açıklamalarda bulunmuĢlardır. Bu iki
kurumun ayrılması aynı zamanda da, temelde aralarında mevcut olan karĢılıklı
etkileĢim sebebiyle, toplum çıkarlarının azamiye çıkarma ve kurumlar bazında
bireysel çıkarların azamiye çıkarılması olarak ifade edilebilecek ve asla aynı
anlama gelemeyecek iki farklı yaklaĢımı gündeme getirmekteydi.
Ġleriye dönük olumlu beklentilerin oluĢması için pek çok neden olmasına
karĢın faizler ve döviz kuru düĢmekte, öte yandan ise, reel faizler yüksek
kalmaya devam etmektedir. Merkez Bankası desteğine rağmen, mali
piyasalarda belli bir direnç gözlenmektedir. Bu durum iki yönde yorumlanabilir:
Birincisi; mevcut bazı kaygılara rağmen mali piyasalar, ileriye dönük olumlu
beklentileri haklı çıkarabilecek yapısal reformlar yapılmasını beklemektedirler.
Ġkinci olarak ise; mali sektör, olumsuz olarak algılanan çeĢitli yayınlanmıĢ makro
ekonomik verilere karĢı aĢırı hassas durumdadır.
155
Görünen odur ki, ilk yorum doğruyu daha fazla yansıtmaktadır. Ġleriye
dönük bazı kaygılar yaratabilecek makro ekonomik veriler mevcut ise de,
hükümetin yapısal reformlar konusunda sessizliğini koruması bazı kaygılar
yaratmaktadır. Örnek olarak, özelleĢtirme konusunda atılacak kararlı adımlar
piyasaların direncini çok çabuk kırabilecektir. IMF ile yapılacak yeni
düzenlemelerin daha da netleĢmesi piyasaların moralini yükseltebilecektir. Bu
bağlamda, yapısal reformların izlenebilecek bir tarihe bağlanması piyasaları
rahatlatacaktır. Mevcut eğilim, hem dövizin hem de faizlerin düĢmesi yönünde
bulunmakla birlikte, gözlenen hareket çok temkinlidir. Faizlerin düĢmesi
hedeflenip döviz kurlarının artması arzulansa dahi, sonuç hiç değiĢmemektedir.
Piyasalar güçlü bir yapısal reform programının devreye girdiği izlenimi
edindiğinde, faizler de, döviz kurları da düĢmeye devam edecektir. Böylesi bir
geliĢme, bir anlamda Merkez Bankası‟nın enflasyonu düĢürme yönünde iĢini
kolaylaĢtıracaktır (Kumcu,2004a).
4.1.1.2.1. Merkez Bankası Bağımsızlığı Faktörü
Para politikalarının etkinliği ve uygulanabilirliği açısından istikrarlı bir
finansal ortam yaratılması amacı merkez bankalarına ek bir sorumluluk daha
yüklemektedir: sağlam, uluslararası normlara uygun ve etkin bir Ģekilde faaliyet
gösteren bankacılık sistemlerinin geliĢmesini teĢvik etmek ve desteklemek.
Günümüzde merkez bankalarının 2 temel fonksiyonu bulunmaktadır:
Parasal istikrarın sağlanması (fiyat istikrarı) ve finansal istikrarın sağlanması
ve korunması. Merkez bankalarının asli fonksiyonunun parasal istikrarı
sağlamak olduğu yönündeki görüĢler günümüzde ağırlık kazanmıĢtır.
5 Mayıs 2001 tarih ve 24393 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Türkiye
Cumhuriyet Merkez Bankası Kanununda DeğiĢiklik Yapılmasına Dair Kanun ile,
fiyat istikrarının sağlanması Merkez Bankasının öncelikli hedefi olarak
belirlenmiĢ ve bankanın özerk bir para politikası uygulayabilmesi güvence altına
alınmıĢtır. Para politikası, kısa dönemde enflasyonu düĢürmeye, orta vadede
ise fiyat istikrarını sağlamaya ve korumaya yönelik olarak sürdürülecektir.
156
Bu çerçevede, gerekli ön koĢullar oluĢtuğunda, Merkez Bankası kısa
dönem faiz oranının politika aracı olarak kullanılacağı enflasyon hedeflemesi
politikasına geçmiĢtir.
Merkez Bankası, doğrudan enflasyon hedeflemesi rejimine geçiĢ için
teknik alt yapısını tamamlamıĢtır. Söz konusu alt yapı çerçevesinde, kısa ve
orta dönem enflasyon tahmin modelleri oluĢturulmuĢ, ekonomik birimlerin
enflasyon ve genel ekonomik gidiĢata dair beklentilerinin ölçüldüğü anketler
geliĢtirilmiĢ, enflasyon geliĢmelerinin detaylı bir Ģekilde incelendiği çalıĢmalar
yapılmıĢ ve bunlar kamuoyuna sunulmuĢtur. Bu değiĢikliklerle, görev ve
sorumlulukları bakımından Merkez Bankası, doğrudan enflasyon hedeflemesine
kurumsal olarak hazır hale getirilmiĢtir.
Para politikasının bu Ģekilde belirlenmesi, AB‟ye üyelik sürecinde
Maastricht kriterlerine uyum sağlama hedefi ile de bağlantılıdır. Türkiye‟deki
makroekonomik istikrarsızlığın temel nedenlerinden biri olan yüksek kronik
enflasyonun kalıcı bir Ģekilde düĢürülmesi, makroekonomik istikrarın
sağlanmasına ve öngörülebilir bir ekonomik ortamın oluĢmasına katkı
sağlayacaktır. Bu süreç, aynı zamanda enflasyonun AB ortalamasına
yaklaĢtırılmasını da beraberinde getirecektir.
Kanun kapsamında, enflasyon hedefleri hükümetle birlikte belirlenecek,
ancak Merkez Bankası bu hedeflere ulaĢmak doğrultusunda uygulayacağı para
politikasında ve kullanacağı araçların seçiminde tam bağımsız olacaktır.
Enflasyon hedefinin hükümetle birlikte belirlenmesi neticesinde, para ve maliye
politikaları arasındaki eĢgüdümün artırılması yoluyla daha etkin ve güvenilirliği
yüksek bir politika çerçevesi oluĢmaktadır. Ayrıca, kamu kesiminin gerek fiyatlar
gerekse ücretler üzerinde doğrudan etkisinin yüksek olduğu Türkiye
ekonomisinde hedefin hükümetle birlikte açıklanması, hükümetin enflasyon
hedefini sahiplenmesini sağlamaktadır.
Merkez Bankası Kanununda yapılan değiĢiklikle Merkez Bankası‟nın
finansal bağımsızlığı da sağlanmıĢ bulunmaktadır. Buna göre, Merkez
Bankası‟nın, Hazine ve kamu kurum/kuruluĢlarına avans veremeyeceği, kredi
157
açamayacağı veya bunların ihraç ettiği borçlanma araçlarını birincil piyasadan
satın alamayacağı hükme bağlanmıĢtır. Bunun yanı sıra, olağanüstü hallerde ve
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu (TMSF) kaynaklarının ihtiyacı karĢılamaması
durumunda, Merkez Bankası‟nın TMSF‟ye avans verebilmesine olanak
verilmiĢtir. ġartları Merkez Bankası tarafından belirlenecek olan söz konusu
avans imkânı, Merkez Bankası‟nın borç veren son merci iĢlevi kapsamında,
likidite sorunları nedeniyle mali kesimde sistematik sorunlara yol açabilecek,
ancak borçlarını ödeme gücü bulunan bankalara kullandırılmak kaydıyla
tanınabilmektedir. Böylelikle, tek bir finans kuruluĢuna ait likidite sorununun mali
sistemde tıkanıklığa sebep olmasının engellenmesi amaçlanmaktadır.
Ayrıca Merkez Bankası, 2002 yılında, finansal piyasaların derinleĢmesi,
geliĢmesi ve bankaların risk değerlendirme yeteneklerinin yükseltilmesi
amacıyla, para ve döviz piyasalarındaki aracılık faaliyetlerinden aĢamalı olarak
çekilmiĢtir. Yapılan düzenlemeler sonucunda, para politikası uygulamasında,
saydamlık ve hesap verebilirlik açısından geliĢmiĢ ülke merkez bankası
uygulamalarına yakınlaĢma sağlanmıĢtır.
Önümüzdeki dönemde de dalgalı kur rejimi uygulaması sürdürülecektir.
Döviz kuru piyasada arz ve talebe göre belirlenecek, ancak Merkez Bankası
döviz kurunun uzun dönem seviyesini etkilemeden, sadece aĢırı dalgalanmalara
yönelik müdahalede bulunabilecektir. Makroekonomik istikrarın kalıcı hale
gelmesi ile birlikte, TL‟nin dalgalı kur politikası altında istikrarlı bir seyir
kazanması hedeflenmektedir (Tcmb, 2004, http://www.tcmb.gov.tr, EriĢim Tarihi
30 Mart 2004).
Son yıllarda yaĢanılan tecrübelerin de gösterdiği gibi, finansal
sistemlerde ortaya çıkan rahatsızlıklar ve krizler oldukça önemli ekonomik ve
sosyal maliyetlere neden olabilmektedir. Günümüzde merkez bankalarına
genel anlamda finansal sistemin bir bütün olarak incelenmesi ve sistemdeki
kırılganlıkların ve potansiyel risk yapılarının belirlenmesi görev ve
sorumluluğu verilmektedir. Son 20 yıllık dönemde artan Ģekilde merkez
bankalarının banka gözetim ve denetiminde doğrudan yer almadıkları, birinci
158
dereceden sorumluluğu bağımsız ve özerk kurumlara devrettikleri
görülmektedir. Ancak, merkez bankalarının banka gözetim ve denetiminden
birinci derecede sorumlu olmamalarına karĢın, bankacılık sektörü istikrarı
konusundaki sorumlulukları sürmekte olup, bu anlamda bankacılık sektörü
geliĢimlerini ve temel sistemik riskleri izlemeye devam etmektedirler.
Finansal sistem istikrar analizleri ile merkez bankalar ının finansal
sistem kırılganlığı ile ilgili göstergeleri analiz ederek, finansal sistemin
bütününü tehdit eden bir sorunu veya olası bir bankacılık krizini ortaya
çıkmadan önce saptayarak gerekli önlemleri alması, genel ekonomik
performansı ve finansal aracılık sürecini olumsuz etkileyen unsurların yok
edilmesi veya etkilerinin para politikası araçları kullanılarak en aza indirilmesi
amaçlanmaktadır.
Ġstikrarlı bir bankacılık sistemi, para politikasının etkinliği ve ekonomik
istikrar için bir ön koĢul olması nedeniyle, finansal sistem istikrarı analizleri
merkez bankaları açısından büyük önem arzetmektedir. Aksi takdirde,
öncelikle mali bünyeleri ve risk algılamaları zayıflamıĢ, özkaynaklarını yitirmiĢ
ve normal aracılık faaliyetlerini yerine getiremeyen bir bankacılık sisteminin
ekonominin istikrarlı büyümesini olumsuz yönde etkileyeceği açıktır.
Bankacılık ve finansal krizler üzerinde yapılan çalıĢmalar
makroekonomik koĢullardaki değiĢimlerin izlenmesi ve bir bütün olarak
finansal sistemin makro bazda gözetiminin önemine ve gereğine iĢaret
etmektedir. IMF ve Dünya bankası gibi uluslararası kuruluĢlar ve merkez
bankaları ülke finansal sistem değerlendirmelerinde makro bazda
göstergeleri kullanmaktadır. Makro bazda verilerin kullanıldığı finansal sistem
istikrarı analizi ülkeden ülkeye değiĢmekte; bu analizlerde kullanılan
yöntemler de farklılık göstermektedir.
Merkez Bankasının uyguladığı para politikasının etkinliği ve
makroekonomik koĢullarda istikrarın sağlanarak nihai hedef olan fiyat
istikrarının sağlanabilmesi için finansal sistemdeki geliĢmelerin yakından
izlemesi, değerlendirmesi ve ortaya çıkan belirlemeler doğrultusunda kendi
159
alabileceği önlemlerin yanı sıra, diğer otoritelerle bilgi paylaĢımında bulunarak
mevcut problemlerin giderilmesi için gerekli önlemlerin zamanında alınması
gerekmektedir.
Finansal istikrarın sağlanması amacı, finansal sistemin ve bunun en
temel unsuru olan bankacılık sektörünün oldukça iyi değerlendirilmesini ve
analiz edilmesini gerektirmektedir. Merkez bankaları açısından bankacılık
sektörü yapısal geliĢiminin önemini 4 ana grup altında toplayabiliriz. Merkez
bankasının;
(i) Finansal sistem genel istikrarı ve baĢka bir otorite tarafından
yürütülen banka gözetim ve denetim fonksiyonunun etkin ve
sağlıklı bir Ģekilde yapıldığından emin olabilmesi,
(ii) Finansal aracılık süreci ve ödeme sistemlerinin etkinliği,
(iii) Para politikası uygulamaları,
(iv) Merkez bankasının finansal güvenlik ağının temel unsuru olarak
gerek mevduat güvencesi gerek acil durumlarda bankalara likidite
desteği sağlanması açısından bankacılık sektöründeki geliĢmeleri
izleyecek olması.
Merkez bankalarının elinde bulunan makro düzeydeki finansal araçlar ve
para politikası, finansal istikrarın sağlanması amacına yönelik önemli
katkılar sağlamakla birlikte, gözetim ve denetim alanındaki politika ve
uygulamaların ekonomik ve finansal istikrar açısından oldukça önemli
sonuçları bulunmaktadır. Özellikle kriz dönemlerinde, finansal piyasaların
nasıl iĢlediğine dair bilgisi olmayan bir merkez bankasının baĢarılı
olamayacağı ve sağlıklı karar alamayacağı açıktır.
Bu anlamda, düzenlemesi çok boyutlu düĢünülmeden merkez
bankalarından ayrı bir gözetim ve denetim otoritesinin kurulması, gerekli
160
alt yapısal düzenlemelerin yapılmaması ve kurumlar arasında yakın
iĢbirliğinin bulunmaması neticesinde finansal sistem ve ekonominin bütünü
açısından oldukça riskli ve tehlikeli bir durum ortaya çıkabilmektedir.
Dolayısıyla, merkez bankalarının finansal istikrarın sağlanmasındaki önemli
rolleri gözardı edilmemeli ve bu süreç dıĢarısında tutulmamalıdır.
4.1.2. Rekabet Hukuku ve Politikasında Etkinliğin Sağlanması
Türk Rekabet Hukuku, AB Rekabet Hukuku ile büyük ölçüde paraleldir.
AB‟nin rekabet kurallarına getirdiği değiĢiklikler Rekabet Kurumu tarafından
izlenmekte ve paralel düzenlemeler oluĢturulması çalıĢmaları baĢlatılmıĢ
bulunmaktadır.Piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi ve ekonominin rekabet
gücünün artırılması öncelikli hedeflerdir. Bu bağlamda, özelleĢtirme yoluyla
devletin ekonomideki ağırlığının azaltılması, piyasa düzenleme iĢlevinin
bağımsız düzenleyici kurumlara devredilmesi, özel giriĢimciliğin güçlendirilmesi
ve serbest piyasa iĢleyiĢini olumsuz etkileyen hukuki engel ve iktisadi
belirsizliklerin giderilmesi özel bir önem taĢımaktadır. Bu çerçevede, yatırım
ortamının hem hukuki hem de iktisadi açıdan iyileĢtirilmesi, sermaye
hareketlerinin tam serbestleĢtirilmesi ve yabancı sermaye yatırımlarının teĢvik
edilmesi doğrultusunda atılan adımlar sürdürülecektir. Ayrıca, mali sektör
reformuna, kamunun tekel konumunda olduğu sektörlerin rekabete açılması
çabalarına ve özelleĢtirme programının uygulanmasına devam edilecektir.
Ekonomi politikasının önemli bir amacı da, Türkiye ve AB arasındaki geliĢmiĢlik
farkını azaltmak olacaktır.
4.1.2.1. Türk Rekabet Politikasına Göre Rekabetin Sınırlandırılmasının
Önlenmesine ĠliĢkin Yapılan Dü z e n l eme l e r
13.12.1994 tarihinde yürürlüğe giren “Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun” beĢ kısımdan oluĢmaktadır. Birinci kısım, amaç, kapsam ve tanımlara
iliĢkin hükümleri içermektedir. Kanun'un amacı (1.madde) esas olarak
ekonomik verimliliğin korunmasını hedeflemektedir. Ekonomik verimliliğe
161
aykırı olan her davranıĢ yasaklanmıĢ ve iç piyasalarda rekabetin yaratacağı
ekonomik verimlilikten toplumun azami faydalanması hedeflenmiĢtir. Ġç
piyasalarda rekabetin bulunmaması üreticileri hak etmedikleri bir
gevĢekliğe itmekte ve ülke kaynakları boĢa harcanmaktadır. Kanunun üzerinde
en çok tartıĢılan maddelerinden birisi de Kanun‟un uygulama alanının
sınırlarını belirleyen 2. maddesi olmuĢtur.
Burada Türkiye sınırları içinde mal ve hizmet piyasasında faaliyet gösteren
ya da bu piyasalarda doğrudan faaliyet göstermemekle beraber bu
piyasaları etkileyen her türlü teĢebbüsün faaliyetlerinin bu Kanun kapsamında
olduğu ifade edilmektedir. Bu hükümden de anlaĢıldığı gibi, Türkiye‟de
faaliyette bulunmayan ancak, örneğin Türkiye'ye ihracat yaparak bu
piyasaları etkileyebilen yabancı bir teĢebbüs de bu Kanun kapsamına
girebilecektir. Maddede “her türlü teĢebbüs” ibaresi kullanıldığı için
KĠT'lerin de bu Kanun kapsamında olacağı tabidir.
Bazı kamu kurumu niteliğindeki meslek teĢekküllerine kanunla verilen fiyat
belirleme yetkisi veya kanunla belirli ticari iĢlerin sadece bazı kiĢi ve kurumlara
verilmesi önemli bir sorun olarak karĢımıza çıkmaktadır. Çözülmesi gereken
birinci konu birbiriyle çeliĢen hükümler taĢıyan iki yasadan hangisinin
uygulanacağıdır. ġayet yasaların biri özel, diğeri genelse, uygulama önceliği
özel yasaya ait olmaktadır. O takdirde hangi yasanın özel olduğunu tespit etme
sorunu ortaya çıkmaktadır.
Örneğin 507 sayılı Yasanın 125. maddesi Esnaf Odalarına ücret ve tarife
belirleme yetkisi vermektedir. Bu hüküm Rekabetin Korunması Hakkında Kanun ile
çeliĢmektedir. Bu durumda hangi kural uygulanacaktır? Bu hükümlerin hangisi
özeldir?
Ġki kuralın da özel olduğunu farklı argümanlar getirerek ileri sürmek
mümkündür. Dolayısıyla, Rekabet Kurulu'nun konu ile ilgili alacağı kararlar önem
arz etmektedir. KuĢkusuz bu konudaki sorunların en kestirme çözümü ilgili yasa
maddelerinde gerekli değiĢikliklerin yapılmasıdır ( Ġnan, 1996 s. 17-18).
162
Bu konudaki baĢka bir sorunda özelleĢtirme kapsamındaki kuruluĢların
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'a tabi olup olmayacağıdır. ÖzelleĢtirme
kapsamındaki KĠT'ler genellikle piyasada tekel veya piyasaya egemen
konumundadırlar. Bunların satıĢının gerçekleĢtiği durumda kamu tekeli özel
sektör tekeline dönüĢecektir. 4046 Sayılı ÖzelleĢtirme Kanunu 'ndan önce
düzenlenen yasalarda rekabetin korunmasına dair bir düzenleme
bulunmamaktadır. 4046 Sayılı Yasaya "ÖzelleĢtirme Uygulamaları Sonucu
Rekabetin Korunması" baĢlıklı bir madde konularak özelleĢtirme sonrasında da
rekabetin korunması amaçlanmıĢtır.
Ancak bu madde yanlıĢ düzenlenerek amacına ulaĢamamıĢtır. Kanun
kapsamına girmeyen durumlardan birisi de; "Türk müteĢebbisleri arasındaki
yurt dıĢındaki rekabeti etkilemeye yönelik anlaĢmalardır.
Bu tür anlaĢmaların kanun kapsamı dıĢında olabilmesi için, ülke içindeki
ticarete hiçbir Ģekilde etkilerinin olmaması gerekmektedir. Bu tür anlaĢmaların
Kanun kapsamına alınması için ülkede bazı mal ve hizmetlerin piyasasında
daralma veya bazı iĢletmelerin faaliyetlerinin zorlaĢması gibi etkilerin meydana
gelmesi gerekir.
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, gerçek ve tüzel kiĢileri
kapsamaktadır. Tüzel kiĢiliğin Ģekli önemli değildir. Bu kapsama derneklerden
ticaret Ģirketlerine kadar-her türlü tüzel kiĢi girmektedir. Bunların Türk Hukuk
düzenine göre kurulmuĢ olması gerekmez, yabancılık unsuru da etkili değildir.
Yabancı gerçek ve tüzel kiĢilerle Türkler arasında ya da yabancılarla yabancılar
arasında yapılan faaliyetlerde de bu kanun uygulanacaktır.
KuruluĢundan bu yana, Rekabet Kurulu‟na özellikle rekabet ihlalleri ile ilgili çok
sayıda baĢvuru olmuĢ; bunları %80 kadar çoğunluğu iĢleme tabi tutularak sonuca
bağlanmıĢtır. Bu verilerin ülkemiz iktisadi hayatı içerisinde böyle bir bağımsız kurumun
gerçekten ihtiyaç duyulduğunun bir göstergesi olarak değerlendirmek mümkündür.
163
Tablo 8. Rekabet Kurulu Kararları (BaĢvurular ve Sonuçlandırılan Dosyalar) (1997-2003)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TOPLAM
Rekabet
Ġhlali
BaĢvuru 22 177 220 255 213 265 406 1558
Sonuçlandırılan
9 44 306 262 211 217 303 1352
BirleĢme/
Devralma
Başvuru 8 59 80 103 82 115 113 560
Sonuçlandırılan 5 52 76 101 88 102 107 531
Muafiyet/
Menfi
Tespit
Başvuru 0 245 44 41 42 35 51 458
Sonuçlandırılan 0 12 64 23 52 31 38 220
TOPLAM
BaĢvuru 30 481 344 399 337 415 570 2576
Sonuçlanan 14 108 446 386 351 350 448 2103
Kaynak: http://www.rekabet.gov.tr/istatistikturkce/index.htm , EriĢim Tarihi: 30/01/2004
4.1.2.2. Yasaklanan Faaliyetler
Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 2. kısmında "yasaklanan
faaliyetler" yer almaktadır. Bu ayrıca maddi hukuk bölümü olarak da
adlandırılabilir. Rekabet hukuku üç ana konuyu düzenler. Bu konular; rekabeti
sınırlayıcı anlaĢma, karar ve uyumlu eylemler, hakim durumun kötüye
kullanılması ve birleĢme ve devralmaların kontrolüdür.
4.1.2.2.1. Rekabeti Sınırlayıcı AnlaĢma, Karar ve Eylemler
Kanun'un 4. maddesi birden fazla iĢletmelerin kendi aralarında 'anlaĢarak
rekabeti sınırlandırmalarını yasaklamaktadır. Bu maddeye göre "Belirli bir mal
veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak rekabeti engelleme,
bozma ya da kısıtlama amacını taĢıyan veya etkiyi doğuran yahut doğurabilecek
nitelikte olan teĢebbüsler arası anlaĢmalar uyumlu eylemler ve teĢebbüs
birliklerinin bu amaca yönelik karar ve eylemleri hukuka aykırı ve yasaktır.
Rekabeti engelleyen yazılı anlaĢmaların yanı sıra, aynı nitelikleri gizli veya
sözlü olarak yapılmıĢ olan anlaĢmalar da Kanun kapsamına girmektedir. Uyumlu
eylem ise rekabeti ihlal etmeye niyetli olan kiĢi veya kuruluĢların bu amaçla
anlaĢmaya bağlı olmaksızın ortak davranıĢlarda ve ortak eylemlerde
164
bulunmasıdır. Kanun'a göre: "Bir anlaĢmanın varlığının ispatlanamadığı
durumlarda piyasadaki fiyat değiĢimlerinin veya arz talep dengesinin ya da
teĢebbüslerin faaliyet belgelerinin rekabetin engellendiği, bozulduğu veya
kısıtlandığı piyasalardakine benzerlik göstermesi, teĢebbüslerin uyumlu eylem
içinde olduklarının göstergesidir”. Üçüncü durum ise, rekabeti sınırlayıcı
kararlardır. Buna göre, teĢebbüs ya da teĢebbüsün oluĢturduğu dernek, birlik, oda
veya kanunlarla düzenlenmemiĢ bunlara benzer birliklerin, üyelerinin satıĢını yaptığı
mal ve hizmetlerin fiyatlarını belirlemesi veya benzer kararlar alması Kanun'la
yasaklanmıĢtır (Ġnan, 1996).
Kanunla yasaklanan anlaĢma, karar ve uyumlu eylemlerin hangi konularda
olabileceği 6 bent halinde sıralanmıĢtır. Bunlar sırasıyla;
 Fiyat, kâr ve diğer her türlü alım satım, Ģartlarının belirlenmesi,
 Mal veya hizmet pazarlarının bölüĢülmesi,
 Mal ve hizmetin arz ya da talep miktarlarının kontrolü,
 Rakip teĢebbüslerin faaliyetlerinin zorlaĢtırılması, kısıtlanması veya
piyasada faaliyet gösteren teĢebbüslerin, boykot ya da diğer
davranıĢlarla piyasa dıĢına çıkarılması, yeni firmaların girmesinin
engellenmesi,
 Münhasır bayilikler hariç olmak üzere eĢit durumdaki alıcılara ya da
satıcılara farklı muameleler yapılması,
 Bir mal ya da hizmetin alınmasının, bir baĢka mal ya da hizmetin
alınması gibi yapılan satıĢ bakımından zorunlu olmayan ek
yükümlülüklere bağlanması, olarak sayılabilir.
Ayrıca, örnek olarak verilenler dıĢında kalan rekabeti kısıtlayan anlaĢma,
karar ve uyumlu eylemlerde Kanun kapsamındadır (Karakelle,1997).
165
Bu durumda toparlanacak olursa üç durum yasaklanmaktadır. Bunlar,
iĢletmeler arası uyumlu eylemler, rekabeti sınırlayıcı olan iĢletmeler arası
anlaĢmalar, iĢletme birlikleri kararlarıdır.
Bunları yasaklayabilmek için ya amaçlarının, ya da ekonomik etkilerinin
rekabeti sınırlaması gerekmektedir. Bu anlaĢmanın uygulanıyor olması Ģart
değildir. Eğer hükümlerinde rekabeti sınırladığı belirlenirse
uygulanmadan da yasaklanabilir. Tersi durumda söz konusu olabilir.
Hükümlerinde rekabeti sınırlayan bir ifade olmasa bile, uygulanma
sırasında rekabeti sınırlaması yasaklanmasını gerektirir.
Rekabeti sınırlayan anlaĢmalar iki grupta toplanabilir. Bunlar, yatay ve
dikey anlaĢmalardır:
Yatay anlaşmalar, üretimden, tüketime kadar geçen sürede aynı nitelikteki
iĢletmeler arasında yapılan anlaĢmalardır. Aynı nitelikte olmaları birbirlerinin
rakipleri durumunda olmalarına yol açar. Yani yatay anlaĢmalar, üreticilerin
kendi aralarında, dağıtıcıların kendi aralarında bir baĢka deyiĢle aynı nitelikteki
firmaların yapmıĢ oldukları anlaĢmalardır. Yatay anlaĢmaların rekabeti
bozdukları tüm hukuk sistemlerinde genel bir kanıdır.
Dikey anlaşmalar ise, üretimden tüketime kadar geçen süre içinde farklı
niteliklerde olan iĢletmelerin aralarında yaptıkları anlaĢmalardır. Yani üretici ile
dağıtıcının, dağıtıcı ile satıcının aralarında yaptıkları anlaĢma rakipler arasında
olmayan dikey anlaĢmalardır.
Dikey anlaĢmaların rekabeti sınırlayan özelliklerinin yanı sıra olumlu
sonuçları da bulunmaktadır. Bunlar, dağıtım ve satıĢ sonrası hizmetlerin
rasyonalleĢtirilmesi, firmaların doğru satıĢ tahminleri yaparak üretimlerini
düzenlemesi, verimliliği arttırması, tüketicilerin bunlardan yararlanmasıdır
(Karakelle,1997).
ĠĢletmeler, rekabeti sınırlayan anlaĢmaların yasaklandığı durumda, bu
anlaĢmaları açıkça yapmak yerine gizli veya sözlü yapmaktadır. Bu durumda
166
Yasanın uygulama imkanının ortadan kalkması gibi bir durumla karĢı karĢıya
kalınmıĢtır. Bu gibi tehlikeleri ortadan kaldırmak için "Uyumlu Eylem" kavramı
ortaya atılmıĢtır. Uyumlu Eyleme göre iĢletmeler arasında yapılan bir
anlaĢmanın varlığı kanıtlanamıyorsa veya aralarında bir anlaĢma olmadığı halde
kendi bağımsız davranıĢları yerine geçen ve aralarında iĢbirliği sağlayan
davranıĢları da eğer rekabeti sınırlıyorsa yasak kapsamındadır.
ĠĢletmeler menfaatlerini korumak ve geliĢtirmek amacıyla birlikler
oluĢtururlar. Bunların alacağı rekabeti bozan kararlarla, iĢletmeler
arasındaki anlaĢmalar yoluyla rekabetin sınırlandırmasının ekonomik etkileri
aynıdır. Bunun için bu tür faaliyetlerinde yasaklanması gerekir. Bu birliklere,
TÜSĠAD, Elektronik EĢya Üreticileri Derneği, Esnaf ve Sanatkâr Odaları Birliği,
Ticaret ve Sanayi Odaları v.b. örnek verilebilir.
Rekabeti sınırlayıcı anlaĢma örnekleri ise Ģunlardır;
 Doğrudan doğruya veya dolaylı olarak fiyatların ya da satıĢ
koĢullarının tespit edilmesi yasaklanmıĢtır.
 Ġki rakip iĢletmenin aralarında anlaĢarak coğrafi pazarların
paylaĢılmasına neden olacak Ģekilde anlaĢma yapmaları
yasaklanmıĢtır.
 ĠĢletmelerin anlaĢarak üretim miktarını kontrol etmeleri veya
bunların piyasa dıĢında belirlenmesi, böylelikle fiyatların istenilen
seviyede oluĢmasını önlemek için arzın veya talebin kontrolü
yasaklanmıĢtır.
 Piyasaya yeni girecek iĢletmelerle, halihazırda o piyasada faaliyette
bulunan bir iĢletmeyi piyasa dıĢına çıkarmak için iĢletmelerin
anlaĢması yasaklanmıĢtır.
 ĠĢletmelerin anlaĢarak, müĢterilerine farklı Ģartlar uygulayarak
birbirlerine karĢı rekabette dezavantajlı duruma sokmaları halini
düzenlemekte, bu durumda rekabeti bozucu kabul ederek
yasaklanmaktadır.
167
 Bir müĢteriye sözleĢme yapmayı o müĢterinin sözleĢme konusuyla ne ticari
yönden ne de niteliği bakımından bağlantısı olmayan bazı ek yükümlülükleri
kabul etmesi Ģartına bağlaması yasaklanmıĢtır.
Rekabeti sınırlayan anlaĢmalar ve kararlar baĢka bir karara gerek olmadan
yapıldığı andan itibaren geçersizdir. Eğer anlaĢmanın sadece bir kısmı rekabeti
sınırlayıcı ise, bu kısım geçersizdir.
4.1.2.2.2. Muafiyet ve Menfi Tespit
Taraflar, yaptıkları anlaĢmanın rekabeti sınırlandırdığını düĢünüyor ancak
ileride Rekabet Kurulu'nun incelemesi sonucu yapılan anlaĢmanın Kanun'u ihlal
ettiği ve cezalandırılmaları gerektiği konusunda endiĢeleniyorlarsa, bundan
kurtulmak için Kurul'a müracaat ederek, anlaĢmanın Rekabet Kanunu'nu ihlal
etmediğine dair menfi tespit belgesi alabilirler. Bu belge, tarafların endiĢesini
ortadan kaldırır.
Bir diğer durum ise; yapılan anlaĢmalar Kanun‟un 4. Maddesi kapsamına
girmekle birlikte, 5. Madde uyarınca belirli sürelerle muafiyet verilmesini talep
edebilmedir. 4. Madde kapsamındaki bazı anlaĢmaların rekabet üzerinde olumlu
etkileri de söz konusudur. Kanun‟un 5. Maddesi bu konuyu düzenler. Rekabeti
sınırlandıran bir anlaĢmanın Rekabeti Koruma Hakkında Kanun'dan muaf
olabilmesi için aĢağıda sıralanan bazı koĢulları taĢıması gerekir.
i. Yararlı Olması: Herhangi bir anlaĢmanın muafiyetten yararlanması
için bu anlaĢmanın malların üretim ve dağıtımında yenilik, hizmetlerin
sunulmasında iyileĢme, ekonomik ve teknolojik geliĢmelerin sağlanması gibi
olumlu sonuçları olmalıdır.
ii. Tüketicinin Yarar Sağlaması: AnlaĢmanın sağladığı yararlardan
tüketici de pay almalıdır. Ekonomik ve teknolojik alanlarda üretimde ve
pazarlamada ortaya çıkan iyileĢmeler tüketiciye de yansıtılmalıdır.
168
iii. Sınırlamanın Zorunluluğu: AnlaĢmanın ortaya çıkardığı yararlı
etkilerin elde edilmesi için rekabetin kısıtlanması zorunlu olmalıdır.
Bir anlaĢmanın muaf olması için bu tür koĢulların birden gerçekleĢmesi
gerekir. Kanun‟un 5. Maddesi Kurul'a belirli anlaĢma grupları için grup muafiyeti
çıkarma yetkisi vermiĢtir. Bu muafiyetler beĢ yıl olmakta, bu süre bitince yeni
muafiyetler verebilmektedir (Ġnan,1996, s.19-23).
4.1.2.2.3. Hakim Durumun Ġstismarı
Kanunun 6. Maddesi hakim durumun kötüye kullanılmasını
yasaklamaktadır. Bu maddeye göre; "Bir ya da birden fazla teĢebbüsün
ülkenin bütününde ya da bir bölümünde bir mal veya hizmet piyasasındaki
hakim durumunu tek baĢına veya baĢkalarıyla yapacağı anlaĢmalarla yada
birlikte davranmalarıyla kötüye kullanması hukuka aykırı ve yasaktır.
Kanun‟da Hakim Durum; “belirli bir piyasadaki bir veya birden
fazla teĢebbüsün kendi baĢına fiyat, arz, üretim ve dağıtım miktarı gibi
ekonomik parametreleri belirleyebilme gücü” Ģeklinde tanımlanmıĢtır(Rekabeti
Koruma Hakkında Kanun; Madde 3).
Hakim durumu tespit edebilmek için coğrafi pazarın sınırlarını
belirlemek gerekmektedir. 6. Madde‟de "Ülkenin bütününde veya bir
bölümünde", ibaresi coğrafi pazarın ülkenin bütünü olduğunu ifade
etmektedir. Fakat homojen pazar yapısına sahip olan bölgelerde, ülkenin geri
kalanından ayrı bir pazardır.
Bu bölgedeki bir firma, diğer bölgelerdeki firmalar göz önüne alınmadan
hakim durumda kabul edilir. Kanunun 6. Maddesi hakim durumu değil, hakim
durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Kanun, kötüye
kullanmanın nasıl olduğunu açıklamamıĢtır. Fakat Kanunun ikinci fıkrasında
birtakım kötüye kullanma örnekleri verilmiĢtir (Ġnan,1996, s.23- 24).
169
4.1.2.2.4. BirleĢme ve Devralmalar
Kanunun 7‟nci Maddesi birleĢme ve devralmalarla ilgili bir düzenleme
getirmektedir(Rekabeti Koruma Hakkında Kanun , Madde 7).
BirleĢme ve devralmayı tanımlarsak; Ticaret Kanunu'nda birleĢme iki ya
da daha fazla teĢebbüsün bir araya gelip eski tüzel kiĢiliklerini kaybederek
yeni bir tüzel kiĢilik kazanması; devralma ise bir iĢletmenin baĢkalarını
devralması Ģeklinde tanımlanmıĢtır. Burada devrolan teĢebbüsün hukuki varlığı
devam ederken devredilen teĢebbüsün hukuki varlığı sona ermektedir.
Kanunun 7'nci maddelerinde, bir veya birden fazla iĢletmenin hakim
durum yaratmaya ya da hakim durumlarını güçlendirmek için ülkenin
bütünündeki ya da bir bölümündeki herhangi bir mal veya hizmet
piyasasında rekabeti azaltmak için birleĢmeleri veya bir iĢletmenin bir
iĢletmeyi devralması yasaklanmıĢtır. Bir birleĢmenin ya da devralmanın Rekabet
Hukuku'na aykırı ve yasak olması için bazı koĢullar aranmaktadır. Söz konusu
coğrafi ürün pazarında birleĢme sonunda Ģayet;
• Hakim durum yaratılmıyorsa,
• Hakim durum daha da güçlendiriliyorsa,
• Rekabet önemli ölçüde azaltılıyorsa, bu birleĢme hukuka aykırıdır ve
yasak kapsamına girmektedir.
BirleĢmeler yatay, dikey ve çapraz olmak üzere üç Ģekilde olabilir:
Yatay BirleĢmeler: Aynı nitelikteki piyasada ve aynı seviyede
faaliyet gösteren iĢletmeler arasında yapılan birleĢme türüdür. Yatay
birleĢmeler, ilgili piyasada rakip sayısının azaltılması bakımından her zaman
için pazar yapısını etkiler. Küçük firmaların birleĢerek, büyüklerle rekabet etmesi
durumunda yaratacakları etki rekabet bozucu değil, rekabet arttırıcıdır.
170
Dikey BirleĢmeler: Aynı nitelikteki piyasada fakat farklı seviyede yer alan
firmalararası birleĢmedir. Bu birleĢmeler eğer piyasaya giriĢ engelleri çıkarıyorsa
rekabeti bozucu etkiye sahiptirler.
Çapraz BirleĢmeler: Aynı nitelikteki piyasalarda bulunan
firmalararası birleĢme türüdür. Rekabeti sınırlayıcı etkileri diğerlerine göre daha
azdır. Piyasaların farklı yapıları ve buna bağlı farklı özellikleri olduğu için
birleĢmelerle ilgili bir oran belirlenmemiĢtir.
Maddenin ikinci fıkrasında; birleĢme ve devralmalar hukuken geçerli sayılmıĢ
ve birleĢmeden önce Rekabet Kurulu'na bildirme zorunluluğu getirilmemiĢtir.
Fakat, hangi tür birleĢme ve devralmanın Rekabet Kurulu'ndan izin alındıktan
sonra geçerlilik kazanacağı Kural tarafından çıkarılan tebliğlerle ilan edilecektir.
4.2. AB Ülkelerinde Faaliyet Gösteren BDK’ların Etkileri
4.2.1. FSA Ġngiltere Örneği
Ġngiltere‟nin finansal sistemindeki yakın tarihli ilk reform niteliğindeki
düzenleme değiĢikliği 1986 yılında “Big Bang” (Büyük Patlama) adıyla bilinen
yapısal düzenleme değiĢikliği ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Finansal Hizmetler
Yasası‟nın yürürlüğe girmesi ile finansal piyasalarda güvenin sağlanması ve
yatırımcıların korunması konularında etkinliğin sağlanması amaçlanmıĢtır.
Sözkonusu yasanın yürürlüğe girmesinden sonar sermaye piyasası kurumları
ile birlikte bankalar ve sigorta Ģirketleri ile yapı kooperatifleri de sermaye
piyasası faaliyetleri ile ilgili olarak yasa kapsamına girmiĢlerdir. Bu kurumların
düzenlemeleri ile gözetim ve denetimleri ise sermaye piyasası düzenleme
otoritesi dıĢındaki organların sorumluluğunda kalmıĢtır. 1986 yılındaki finansal
reform sonrasında Ġngiltere‟deki finansal düzenleyici otoritelerin yapılanması,
bankalar, sigorta Ģirketleri, yapı kooperatifleri ve sermaye piyasası kurumları
için ayrı düzenleyici otoriteler Ģeklinde örgütlenmiĢtir. OluĢturulan yapılanmaya
göre bankacılık sektörünün gözetim ve denetimini Ġngiltere Bankası (Bank of
England -BoE) gerçekleĢtirirken, sermaye piyasalarında ise Tahvil ve Yatırımlar
171
Kurulu(Securities and Investments Board-SIB) düzenleyici sistemin yöneticiliğini
ve aralarında borsalar ve öz düzenleyici kuruluĢların bulunduğu 20
organizasyonun gözetimini ve denetimini gerçekleĢtirmektedir.
Finansal piyasalarda meydana gelen geliĢmelerden sonra çok kısa bir
süre önce çıkarılmıĢ olmakla birlikte, Finansal Hizmetler Yasası ve mevcut
düzenleyici yapılanma, finansal piyasaların ihtiyaçlarını karĢılayamaz hale
gelmiĢtir. Düzenleyici otoritelerin yapılanmasındaki sorunlar genel olarak
bankacılık ve sermaye piyasalarındaki gözetim ve denetimin etkinsizliğinden ve
finansal hizmetlerden yararlanan tüketicilerin yeterli seviyede korunamamıĢ
olmasından kaynaklanmıĢtır.
Bankacılık alanındaki sorunlar, bankaların uluslararası faaliyetlerinin ve
sermaye piyasası iĢlemlerinin mali pozisyonları açısından önemli bir pozisyona
gelmesi ile ortaya çıkmaya baĢlamıĢtır. Sektörün gözetim ve denetiminden
sorumlu olan BoE geleneksel bankacılık düzenlemelerine uygun olarak, bu
fonksiyonunu sistemin güvenli ve sağlıklı iĢlemesi yaklaĢımı ile yerine getirmeye
çalıĢmıĢtır. Para politikaları ile birlikte sözkonusu fonksiyonlarını da yerine
getirmeye çalıĢan kurum, gözetim ve denetim çalıĢmalarında gerek
uluslararasılaĢma olgusunun ortaya çıkardığı sorunlardan dolayı, gerekse
özellikle türev araçlara dayalı iĢlemler dolayısıyla ortaya çıkan sorunlardan
dolayı, fonksiyonlarını etkin bir Ģekilde yerine getirememiĢ, bazı bankalar mali
sıkıntılar yaĢamıĢlardır. BoE de banka denetimlerinin yetersiz kaldığını
1995/1996 yıllarına iliĢkin yapılan çalıĢmadan sonra bankalar için bir dizi
iyileĢtirme programı hazırlayarak uygulamaya koymak suretiyle göstermiĢtir
(Çanakçı;1997;9).
Sermaye piyasası faaliyetlerine iliĢkin gözetim ve denetim fonksiyonunun
etkin bir Ģekilde yerine getirilememesi ise temel olarak düzenleyici
yapılanmadan kaynaklanmaktadır. Ġngiltere'deki finansal iĢlemlere iliĢkin
düzenleyici sistem, öz düzenleyici organizasyonlara göre ĢekillendirilmiĢtir. Her
ne kadar SIB oluĢturulan yapılanmaya göre sayıları yirmiyi bulan bu
organizasyonların gözetim ve denetim sorumluluğunu üstlenmiĢse de;
172
aĢağıdaki faktörler SIB‟nin fonksiyonlarını etkin bir Ģekilde yerine getirmesini
engellemiĢtir:
a) Sözkonusu organizasyonların kanuni yapılanma açısından SIB'den
bağımsız olması,
b) SIB‟nin öz düzenleyici kuruluĢlar üzerinde doğrudan yönetim gücüne
sahip olmaması,
c) SIB‟nin statüye göre sermaye piyasası iĢlemleri ile ilgili inceleme
yapmaya yetkisi bulunsa da bu yetkisini doğrudan değil, ancak ilgili öz
düzenleyici organizasyonun talebi ile yapabilmekte olması,
d) SIB'nin düzenlenmiĢ bir piyasaya doğrudan bir kural empoze etmesinin
mümkün olmaması,
e) Kurallara uymayanların cezalandırılmasına iliĢkin hususların kriminal
olay olarak değerlendirilmesi nedeniyle, sermaye piyasası düzenlemesinde
fazla yer verilmemiĢ olması.
Sözkonusu faktörler nedeniyle ortaya çıkan baĢarısızlıklar ise dört alanda
toplanmıĢtır: iĢlemler ve düzenlemeler arasında uyumsuzluk, operasyonel
giderlerin artıĢı ve aynı alandaki ikili iĢlemler ile organizasyonlar arasında iĢlev
görmeyi engelleyici mücadelelerden kaynaklanan, yapılacak iĢlemlerde
ertelemeler.
Öte yandan, kompleks hale gelen finansal iĢlemlerle ilgili olarak
Ġngiltere'de bankacılık, sigortacılık ve sermaye piyasası iĢlemleri arasında kesin
bir ayrım olmaması, yatırımcıların baĢvuracağı düzenleyici organ açısından
çeĢitli problemleri ve yatırımcılar için değiĢik koruma standartlarını ortaya
çıkarmıĢtır. Ayrıca, düzenleyici otoritelerin fonksiyonlarını yerine getirmesinde
ortaya çıkan sorunlar da yatırımcıların finansal sisteme olan güvenlerini
zayıflatmıĢtır.
173
Mevcut yasanın sorunların giderilmesi ve etkinliğin sağlanması konusunda
kamunun beklentilerini karĢılamakta yetersiz kaldığını 1997 yılının Mayıs ayında
finansal düzenleyici sistem reformu uygulamaya konmuĢtur. Sözkonusu reform,
sermaye piyasalarındaki düzenleyici otorite olan SIB ve sermaye
piyasalarındaki öz düzenleyici organizasyonları ile sigorta Ģirketleri ve yapı
kooperatiflerinin düzenleyici otoritelerinin ve BoE‟ın gözetim ve denetim
fonksiyonunun tek bir organ bünyesinde (FSA) birleĢtirilmesi ile
gerçekleĢtirilmiĢtir.
KuĢkusuz ki, finansal piyasalara iliĢkin mevcut düzenleyici otorite
yapılanmasının tamamen değiĢtirilerek tek bir düzenleyici otoritenin
oluĢturulması, kısa sürede, piyasalara olumsuz etki yapmadan tamamlanacak
kadar basit bir iĢlem değildir. Bunun için finansal düzenleyici sistem reformunun
tamamlanarak FSA‟in bütün fonksiyonlarını yerine getirmesi için 2,5 yıllık bir
süreç öngörülmüĢtür.
FSA, 28 Ekim 1997 tarihinde SIB‟nin isminin değiĢtirilmesi ile oluĢturulmuĢ
olup, isim değiĢikliği kurumun legal statüsünün veya mevcut organlarının
iĢlemleri değiĢtirilmeden yeni tek düzenleyici organın faaliyetlerine baĢlaması
amacıyla gerçekleĢtirilmiĢtir. FSA kuruluĢundan 1998 yılının Haziran ayına
kadar olan dönemde faaliyetlerini Finansal Hizmetler Yasası‟na göre yürütmüĢ;
1 Haziran 1998 tarihinde BoE‟a iliĢkin yasada yapılan değiĢiklikle bankalar ile
para piyasası enstrümanları ve ilgili takas kuruluĢlarının gözetim ve denetim
sorumluluğu FSA'ya geçmiĢtir. Bu dönemden sonra da entegrasyon çalıĢmaları
devam etmiĢ olup, finansal hizmetlere iliĢkin olarak yeni yasanın 1999 yılının
son çeyreğinde yürürlüğe girerek FSA‟nın tüm fonksiyonları ile faaliyetlerini
yürütmeye baĢlaması planlanmaktadır.
Bu sistemin kurulması en basit Ģekliyle düzenleyici sistemin mevcut
düzenleyici yapılanmanın yarattığı sorunları ortadan kaldırarak hem
yatırımcıların hem de finansal hizmet kuruluĢlarının yararına düzenlemeler
yapabilme amacını taĢımaktadır. Ancak FSA, birbirinden farklı dokuz yaklaĢım
ve piyasa kültürüne sahip düzenleyici organın biraraya getirilerek operasyonel
ve finansal etkinliğin baĢarılması için oluĢturulmuĢtur.
174
Bu nedenle yeni sistemin pek çok avantajla birlikte dezavantajlarının da
olacağı, yeni yapılanmanın etkinliği sağlaması için bazı faktörlerin
gerçekleĢmesinin gerektiği piyasa katılımcılarınca savunulmaktadır. Ayrıca yeni
sistemin düzenlemelere iliĢkin yaklaĢımında da eski sisteme göre farklılıklar
olacaktır. AĢağıda sözkonusu hususlardaki görüĢlere yer verilmiĢtir.
a) Yeni Sistemin Amaçları
FSA'in düzenleyici amaçları üç ana baĢlık altında toplanabilir:
1) Finansal hizmet tüketicilerinin korunması,
2) Dürüst ve düzenli iĢleyen bir piyasanın oluĢturulması,
3) Finansal sisteme güvenin sağlanması (Çanakçı;1997;17-19).
b) Yeni Sistemin Avantajları
1) Finansal piyasaların geliĢimine paralel olarak entegre ve kompleks bir
hale gelen finansal iĢlemlerin denetim ve gözetiminin aynı düzenleyici otoriteye
bağlanması en basit Ģekilde düzenleyici otorite sayısını dörtten bire düĢüreceği
için iĢlemlerde basitlik sağlayacaktır (Large;1997/a).
2) Tüm finansal piyasalar için tek otoritenin bulunması etkinliği artıracak,
faaliyet alanları birbirleriyle sürekli kesiĢen ve bu nedenle sorunlara karĢı farklı
yaklaĢımlar getiren veya hızlı çözüm üretemeyen farklı otoriteler yerine kurulan
tek otorite ile bu olumsuzlukların ortadan kaldırılması ve birimler arasında
koordinasyonun daha iyi sağlanması mümkün olacaktır.
3) Finansal hizmet tüketicisinin piyasalarla ilgili tüm sorunları ile ilgilenen
tek bir otoritenin varlığı, tüketiciler için kolaylık sağlayacak, tüketiciler
sorumluluk sınırlamaları ile karĢılaĢmayacaklardır.
4) FSA‟nın bünyesinde taĢıdığı birimler çerçevesinde sorumluluk düzeyinin
açık bir Ģekilde tanımlanması piyasada saydamlığın artırılması yönünde önemli
katkılar sağlayacaktır (Çanakçı;1997;19-20).
175
5) Tüm finansal faaliyetlerle ilgili tek bir otoritenin bulunması, mükerrerliği
önleyen, sorumluluk düzeyi açıkça belirlenmiĢ ve daha etkin çalıĢan bir
organizasyonun ortaya çıkmasına neden olacaktır.
c) GeliĢtirilen kavramlar
1) Finansal piyasalar ve finansal hizmet kuruluĢlarının sektörel
entegrasyonuna paralel olarak, sözkonusu piyasalarda iĢlem yapan
yatırımcıların da tüm finansal piyasalardaki iĢlemlerinin entegre hale geldiği
mantığına dayalı olarak “finansal hizmetler tüketicisi” kavramı geliĢtirilmiĢtir. Bu
yaklaĢım tarzı, finansal piyasalarda iĢlem yapan tüm yatırımcıların hangi
piyasada iĢlem gerçekleĢtirdiğine bakılmaksızın korunması gerektiği, sözkonusu
korunmanın da tüm finansal hizmet tüketicilerinin finansal enstrümanların ve
piyasaların riskleri hakkında bilgilendirilmesi, kamunun aydınlatılması ve
yatırımcıların finansal bilgi düzeyinin artırılmasını ifade etmektedir (FSA;1997).
2) Finansal düzenlemelerde esneklik kavramı baz alınmıĢ ve finansal
piyasalarda rekabeti ve geliĢimi destekleyici politikalar izlenmesi esas kabul
edilmiĢtir.
3) Düzenlemelerde finansal piyasalardaki faaliyetlerin risk bazlı yaklaĢıma
göre değerlendirilmesi öngörülmekte, bu Ģekilde korumacılıktan uzaklaĢılarak
yenilikçi ve rekabete dayalı bir sistemin oturtulmasına çalıĢılmaktadır
(FSA;1997).
4) FSA‟nın temel olarak düzenlediği piyasalar tarafından finanse edildiği
mantığıyla düzenlemelerde fayda-maliyet analizinin yapılması ve piyasalara
karĢı yapılan uygulamalarda gider etkinliğini göze alınarak kararların alınması
fikri temel alınmıĢtır (FSA;1997).
5) Finansal piyasalarla ilgili diğer ulusal otoritelerle karĢılıklı iĢbirliğinin
formal bir yapıya kavuĢturulması gereği kabul edilmiĢtir. Sözkonusu politikaya
bağlı olarak Hazine ve BoE ile birlikte iĢbirliği anlaĢması imzalanmıĢtır.
176
6) Finansal düzenleyici otorite düzenlemelerin uluslararası boyutuna ve
uluslararası finansal düzenlemelere gereken önemi verecektir. Bu yaklaĢım
çerçevesinde FSA ve BoE ile SEC arasında 27 Ekim 1997 tarihinde bir iĢbirliği
anlaĢması imzalanmıĢtır.
d) Yeni Sistemin Dezavantajları
Finansal düzenleyici sistem reformunun yukarıda açıklanan olumlu
yanlarının yanı sıra, bazı kesimlerce ileri sürülen eleĢtirilere de maruz kaldığı
görülmektedir. Bu eleĢtiriler aĢağıda özetlenmiĢtir: (Çanakçı;1997;23).
1) Reformla getirilecek tek yetkili otorite FSA'nın oldukça maliyetli olacağı,
özellikle bu sisteme geçiĢ maliyetlerinin çok yüksek olacağı ileri sürülmektedir.
2) Finansal düzenleyici sistemin reformunun gerçekleĢtirilebilmesi, bu
konudaki yasanın parlamento tarafından kabul görmesine bağlı olduğu,
sözkonusu yasa tasarısının parlamentoya sunulmasında yaĢanması muhtemel
gecikmelerin ise bir tür küflenmeye yol açacağı, bunun da bir düzenleme
baĢarısızlığı ile sonuçlanabileceği belirtilmektedir.
3) Tek ve büyük bir bünye içinde birleĢmenin, birleĢen birimler arasında bir
çatıĢmaya yol açmasının mümkün olabileceği ifade edilmektedir.
4) Tek bir düzenleyici otorite FSA, yaklaĢık 2.000 kiĢilik bir personel
sayısına ulaĢacaktır. Bu durumun bürokrasiyi artırabileceği, sorumluluk
sınırlarının net bir Ģekilde belirlenememesi nedeniyle karmaĢaya yol açabileceği
ve nihayetinde bu kurumun hantal hale gelebileceği ileri sürülmektedir.
Tablo 9.‟da , 4 büyük AB ülkesini kapsayan ve Türkiye karĢılaĢtırması
amacıyla hazırlanmıĢ olan, her ülkeye ait M2/GSMH ve M2Y/GSMH
oranlarınına yer verilmiĢtir. Elde edilen oranlar itibariyle, AB ülkeleri arasında
finansal derinleĢme alanında yetersiz kalmıĢ bir üye ülke bulunması mümkün
görünmemektedir.
177
Tablo 9. 1980-2000 yılları arasında Bazı AB Ülkeleri’nde Mali Sistemin Büyüklüğü
YILLAR Almanya Ġngiltere Fransa Ġtalya
M2Y/GSMH M2/GSMH M2Y/GSMH M2/GSMH M2Y/GSMH M2/GSMH M2Y/GSMH M2/GSMH
1980 47,94 27,33 - - 68,27 51,10 82,17 76,67
1981 49,84 28,97 57,02 57,02 67,55 51,80 82,44 76,94
1982 51,79 29,93 58,13 58,13 66,08 50,85 83,60 78,10
1983 52,37 29,23 57,80 57,80 66,87 52,22 83,15 77,65
1984 51,98 28,73 55,82 55,82 67,72 52,59 82,20 76,70
1985 5238 28,85 55,28 55,28 67,78 52,00 80,48 74,98
1986 53,79 29,36 55,08 55,08 67,34 50,50 75,57 70,07
1987 55,55 30,27 54,58 54,58 71,13 49,85 72,76 67,26
1988 56,35 30,58 54,50 54,50 71,40 48,02 69,13 63,63
1989 57,25 31,26 54,27 54,27 73,41 46,71 64,62 59,12
1990 59,70 34,19 54,62 54,62 75,50 44,64 61,52 56,02
1991 55,80 33,54 57,27 57,27 74,17 41,55 58,04 52,54
1992 56,83 34,97 60,12 60,12 75,24 39,53 60,56 55,06
1993 61,13 37,07 61,54 61,54 71,80 39,53 62,21 56,71
1994 64,48 37,84 60,64 60,64 70,88 40,20 64,08 58,58
1995 63,23 34,43 58,69 58,69 71,85 42,09 68,20 62,70
1996 65,57 34,29 54,45 54,45 67,50 42,32 71,26 65,75
1997 67,43 34,69 52,30 52,30 67,00 44,05 72,74 67,24
1998 68,36 35,17 51,44 51,44 65,33 43,93 72,84 67,79
1999 68,45 36,61 51,45 51,45 72,24 44,79 74,91 68,29
2000 69,27 37,99 50,32 50,32 68,58 44,75 75,48 68,94
Kaynak: http://ifs.apdi.net, Basic Economic Indicators (1980-2000), EriĢim Tarihi: 04/03/2004
4.2.2. Rekabet Hukuku ve Politikasında Etkinliğin Sağlanması
AB Rekabet politikası Birlik hukukunun ayrılmaz ve önemli bir
parçasını oluĢturmaktadır. Avrupa Topluluğu'nu oluĢturan Roma
AntlaĢması'nın 85-94. maddeleri Avrupa Rekabet Politikası ve Hukuku'nun
temelidir. AB Komisyonu Rekabet Genel Müdürlüğü'nün çalıĢmaları ve AB
Adalet Divanı‟nın aldığı kararlar ile rekabet politikası günümüz seviyesine
ulaĢtırılmıĢtır (Lagro,1996,s.16).
178
AB Rekabet kuralları, Topluluğu kuran AntlaĢmanın III. Bölümünün 1.
kısmında, 85-94. maddeler arasında düzenlenmiĢtir. Bunlardan 85-90.
maddeler teĢebbüslere uygulanacak kuralları içermektedir. AntlaĢmanın 91.
maddesindeki üye devletler arasındaki damping uygulamalarına uygulanacak
kurallar, 92-94. maddelerinde ise devlet yardımları konusu düzenlenmiĢtir.
AntlaĢmanın 85. maddesi; üye devletler arasındaki ticareti etkileyebilecek
nitelikte olan ve amaçları veya etkileri Ortak Pazar içerisinde rekabetin iĢleyiĢini
önlemek, sınırlamak veya bozmak olan, iĢletmeler arasındaki bütün
anlaĢmalar, iĢletmeler arasında kurulmuĢ ortaklıklarca alınan bütün kararlar ve
bütün birlikte davranıĢlar Ortak Pazarla bağdaĢmaz nitelikte olup yasaklanmıĢtır
(Noel,?,s.21).
Madde 85/1 ile yukarıda da belirtildiği üzere kartel olarak bilinen,
teĢebbüsler arasındaki rekabeti sınırlayıcı anlaĢma, karar ya da uyumlu eylemler
yasaklanırken, Madde 85/2 ile, teĢebbüsler arasındaki bu uygulamaların
geçersiz olduğu belirtilmektedir. 85/1. madde genel bir yasaklama getirmekle
beraber, 85/3. maddede öngörülen koĢulların varlığı halinde, rekabeti sınırlayıcı bir
uygulamanın 85/1. maddedeki yasak kapsamının dıĢında tutulabileceği kabul
edilmiĢtir. 85/3 Maddesine göre, 1. paragraf hükümleri gerekli dört koĢul (iki olumlu,
iki olumsuz) yerine getirildiğinde tüm anlaĢma veya anlaĢma kategorilerine ve tüm
teĢebbüs birliklerinin kararı ve karar kategorileri ve tüm piyasa düzeninde
zararlı olabilecek ortak hareket veya tüm piyasa düzeninde zararlı olabilecek
ortak hareket kategorilerine uygulanmayabilir.
Yukarıda değinilen iki olumlu koĢul Ģunlardır:
• AntlaĢma bir avantaj yaratmalıdır: AntlaĢmanın üretimi veya dağıtımı
iyileĢtirmesi veya teknik ya da ekonomik geliĢmenin teĢvik edilmesini
sağlaması gerekmektedir.
• Sağlanacak faydalardan nihai kullanıcılarda (tüketici olduğu kadar
hammadde, yarı mamul veya mamulü kullananlar da dahil) yararlanmalıdır.
Ġki olumsuz koĢul ise Ģunlardır:
179
• AnlaĢma bu hedeflere ulaĢılması için gerekli olmayan sınırlamaları
zorunlu kılmamalıdır.
• AnlaĢma anlaĢmaya taraf olan teĢebbüslere ilgili ürünlerin önemli bir
bölümü için rekabeti ortadan kaldırma imkanını vermemelidir.
ĠĢletmeler Madde 85/3 deki hükümlerden bireysel muafiyet ve kategori
temelinde muafiyet Ģeklinde faydalanabilirler. AntlaĢmanın 86. maddesinde
ise, bir ya da daha fazla sayıda teĢebbüsün hakim durumunu kötüye
kullanması yasaklanmaktadır. Buna göre, baĢka bir teĢebbüs ile ortak hareket
etmeye gerek olmaksızın bir teĢebbüsün rakipleri karĢısında piyasada sahip
olduğu hakim durumu kötüye kullanması yasaklanmıĢtır. Topluluğu kuran
AntlaĢmanın (AT-A) 87. maddesi, Topluluk kurumlarına 85-86. maddelerin
uygulanmasını sağlamak üzere gerekli düzenlemeleri yapmak görev ve yetkisi
vermiĢtir. AT-A, Mad. 88 ile 87. madde de belirlenen düzenlemeler yapılıncaya
kadar, üye devletlerin, rekabeti sınırlayıcı uygulamalara karĢı kendi ulusal
hukuklarının yanı sıra, 85 ve 86. maddelere göre karar verebilecekleri hükme
bağlanmıĢtır. AT-A, Mad. 89 hükmü, AT Komisyonu'na, 85 ve 86. maddelerin
uygulanmasıyla ilgili düzenlemeler yapılıncaya kadar, bu maddelerde yer alan
ilkelerin uygulanabilmesinin sağlanmasına yönelik olarak özel görevler
vermektedir.
AntlaĢmanın 90. maddesinde ise, kamu teĢebbüsleri ile kendilerine özel
haklar tanınan teĢebbüslerle ilgili olarak üye devletlere verilen görevleri ve
rekabet kurallarının hangi nitelikteki kamu teĢebbüslerine ne ölçü de
uygulanacağını düzenlemektedir (ĠKV,1995, s.3).
Avrupa Topluluğu rekabet kuralları, üreticiler, satıcılar ve tüketiciler
açısından Topluluk içi ticareti etkileyecek ve Ortak Pazar'da rekabeti
bozacak veya tehlikeye düĢürecek uygulamaları, pazarda hakim durumun
kötüye kullanılmasını ve Topluluk içi ticareti bozacak devlet yardımlarını
yasaklamaktadır.
180
AB‟de rekabet politikası, Paris ve Roma AntlaĢmalarımda ayrı ayrı
düzenlenmiĢtir. Paris AntlaĢması'nda rekabet politikası (Mad. 4, 65-67) Roma
AntlaĢması'na (Mad. 37, 85-94) göre daha ayrıntılı bir Ģekilde ele alınmıĢtır.
Paris AntlaĢması, ġirketler arasında demir-çelik ürünlerinde rekabeti
önleyen, kısıtlayan ve normal olarak rekabetin iĢlemesine engel olan
anlaĢmalar ile bu konuda alınacak kararları yasaklamıĢtır. Roma
AntlaĢması'nda rekabeti önleyen anlaĢmalar .ve kararlar eğer üye ülkeler
arasındaki ticareti olumsuz yönde etkiliyorsa yasaklanmıĢtır. Paris
AntlaĢması ise bunları, üye ülkeler arasındaki ticarete zarar verdiği için
değil, aynı zamanda ülke içinde de olumsuz etkileri olduğu için
yasaklamıĢtır.
Avrupa Topluluklarında rekabet politikası, üye ülkelerin ortaklaĢa
izleyecekleri politikalar arasında yer almaktadır. Diğer ortak politikalar ise
ticaret, tarım ve balıkçılık, sosyal, vergi, savunma, ulaĢtırma , enerji,
tüketicinin korunması, çevre, araĢtırma ve geliĢtirme, teknoloji ile para birliği
politikalarıdır.
4.2.2.1. AB’de Rekabetin Sınırlandırılmasının Önlenmesine ĠliĢkin
Düzenlemeler
Rekabet hakkının kötüye kullanılmasına, yani ekonomik rekabetin
dürüstlük kurallarına aykırı olarak, aldatıcı davranıĢ veya diğer Ģekillerde
kötüye kullanılmasına haksız rekabet denir. Bu dar anlamda rekabetin
kötüye kullanılmasının tanımıdır. GeniĢ anlamda rekabet hakkının kötüye
kullanılması ise, rekabetin sınırlandırılması yeni mal ve hizmetler bakımından
piyasayı etkilemek için yapılan anlaĢmalar, karar ve uygulamalar, piyasadaki
üstün gücün kötüye kullanılması seklindedir. Bu durumda serbest rekabet düzeni
de bozulacaktır.
AB'nin rekabet politikasının yönünü de geniĢ anlamda rekabet hakkının
kötüye kullanılmasının önlenmesi ve rekabetin korunması oluĢturur. AB'nin
uyguladığı rekabet kuralları, ekonomiyi oluĢturan tüm sektörlerin mal ve
181
hizmetlerine Kamu ve özel sektörün oluĢturduğu bütün teĢebbüslere uygulanır.
Rekabet politikasının özü üç temel ilkeye dayanmaktadır. Etkin rekabet ilkesi, dürüst
rekabet ilkesi ve AB bütünlüğü ilkesi. Bu ilkeler ile yeter sayı ve büyüklükte alıcı ve
satıcıların bulunduğu piyasadaki rekabet yapısının haksız rekabet
uygulamalarıyla diğer teĢebbüslerin aleyhine değiĢmesi ve bu Ģekilde pazar
güçlerinin serbestçe iĢlediği bir rekabetin bozulmasının önlenmesi
amaçlanmaktadır (Karluk,1996, s.289).
Rekabet kuralları ile iĢletmeler arasındaki rekabeti engelleyen anlaĢmalar,
kararlar ve eylemler yasaklanmıĢtır. Bunun yanında, piyasadaki isletmelerin hakim
durumlarını kötüye kullanarak rekabeti bozmaları da yasaklanmıĢtır. Rekabeti
sınırlandıran diğer bir uygulamada birleĢmelerdir.
Kendilerine has özellikleri ve iĢletmeler arasındaki anlaĢmaları ele alan
Mad. 85 ile, piyasada hakim durumun kötüye kullanılmasını içeren Mad. 86'nın
sınırlı bir Ģekilde uygulanması nedeniyle, toplanma -temerküz-faaliyetlerinin etkin
bir Ģekilde kontrolünü sağlamak için bazı düzenlemeler yapılmıĢtır. ĠĢletmelerin
faaliyet konusu ürün ve üretim teknikleri üzerinde sahip oldukları marka, patent,
”know-how” gibi sanayi haklarını rekabeti bozan uygulamalar için kısıtlamaları,
rekabet kurallarına aykırı uygulamalar kapsamındadır. Rekabete getirilen kurallar ile
üretici, satıcı ve tüketici arasındaki iliĢkilerinde, malın veya hizmetin üretiminde
tüketiciye ulaĢtığı zamana kadar kullanılan, teknik, fiyat, pazar, dağıtım kanalları,
müĢteri portföyü, ürün adı, sembolü gibi faktörler kullanılarak rekabetin
sınıflandırılmasının önlenmesine çalıĢılmıĢtır.
Rekabet sınırlamalarına karĢı alınacak ön lemler bakımından
düzenlemeler ise 3 temel ilkeden birisine dayanmaktadır:
I. Ġlke: Kötüye Kullanma Ġlkesi: Bu ilkeye göre, kural olarak
uyumlu uygulamaların, kartellerin veya piyasada görülen güçlü iĢletmelerin
varlığına müdahale edilmemekte, ancak bunların kötüye kullanılmalarına da
izin verilmemektedir. Ġngiliz kartel hukukunda da kötüye kullanma ilkesi
benimsenmiĢtir.
182
II. Ġlke: Yasaklama Ġlkesi: Bütün karteller, tekeller ve uyumlu
uygulamalar yasaklanmaktadır. Bu düzenlemeye göre belirli koĢulların
varlığı halinde rekabet sınırlamalarına izin verilir. Amerikan anti-tröst hukuku
örnek gösterilebilir.
III. Ġlke: UzlaĢtırıcı YaklaĢım: Bu yaklaĢımda ise "kötüye kullanma
ilkesinin" uzlaĢtırılmasına çalıĢılmıĢtır. Buna göre rekabeti sın ırlayan
uygulamaların bir bölümü kesinlikle yasaklanmakta, bir bölümü içinde
"kötüye kullanma" denetimi uygulanmaktadır. AB'nin kartel hukuku da
uzlaĢtırıcı yaklaĢım yönündedir. Federal Alman kartel hukuku da bu ilkeye
örnek gösterilebilir.
4.2.2.1.1. ĠĢletmelere Uygulanacak Kurallar
ĠĢletmelere uygulanacak kuralları tek tek ele alırsak;
4.2.2.1.1.1. Kartel Yasağı
Avrupa Birliği, üye devletler arasındaki ticarete zarar veren her türlü
uygulamayı yasaklamıĢtır. Kartel yasağı da bu uygulamalar içindedir. Ortak
politikalar çerçevesinde, ticareti engelleyen, rekabeti bozan anlaĢmalar ve
uygulamalar düzenlenmiĢtir. Rekabet politikası ile ortak yararların
korunması amaçlanır. Rekabetin en önemli özelliklerinden birisi de,
tüketiciye en iyiyi sunabilmek için; kalite, fiyat, ödeme Ģartları ve sürümün
arttırılması bakımından iĢletmeler arasındaki bir yarıĢ olmasıdır.
Rekabet korunabildiği sürece teknik ve ekonomik geliĢme teĢvik edilir, mal
ve hizmetlerin maliyet ve fiyat artıĢları önlenir ve sektörler arasında gelirin eĢit
dağılımı sağlanır. Avrupa Birliği‟nde rekabetin, piyasadaki üçlü
iĢletmelerce bozulmaması için kartellere karĢı düzenlemeler yapılmıĢtır. Genel
olarak karteller, aynı iĢ kolundaki bağımsız iĢletmelerin kendi aralarında anlaĢma
yaparak piyasayı etkilemelerini ve aralarındaki rekabeti sınırlamalarını ya da
183
kaldırmalarını amaçlar. Bir kartelin yasaklanması için de uluslararası ticareti
bozan bir faaliyetin meydana gelmiĢ olması gerekir.
AT AntlaĢmasının 85. Maddesi ile, 5 temel konuda kartel yasakları
getirilmiĢtir:
• AlıĢ ve satıĢların dolaylı ve dolaysız olarak belirlenmesi (peĢin
satıĢlarda indirim, iskonto),
• Üretim ve yatırımların sınırlandırılması (üretim için kota tespiti),
• Piyasaların bölüĢülmesi (piyasaların coğrafi olarak paylaĢılması veya bir
ülke piyasasında diğer kartellere avantajlar tanınması),
• Ticari alıĢveriĢlerde, taraflara eĢit olmayan Ģartlar uygulamak
suretiyle rekabeti bozucu durumların yaratılması (belli müĢterilere,
diğerlerine göre haksız çıkarlar sağlanması),
• Ticari anlaĢmaların yapılabilmesi için bazı özel Ģartlar öne sürülmesi
(müĢterilere satıĢ için baĢka bir malı satın almasının istenmesi gibi) (Karluk,1996,
s. 292-293).
AB'de kartel yasaklarında da istisnalar vardır. Rekabeti bozma amacı
taĢımayan ekonomiye yarar sağlayan iĢletmelere ve mal fiyatlarını düĢüren,
üretim ve dağıtımı etkin bir Ģekilde sağlayan, kaliteyi yükselten, ekonomik
geliĢmeyi teĢvik eden kartellere istisnalar getirilerek, yasaklamalar dıĢında
bırakılmıĢtır. Bu karteller sürekli denetim altındadır.
AB'de “ortak giriĢim” (joint venture) niteliğinde olan bir iĢletmelerin iki veya
daha fazla ekonomik yönden bağımsız kuruluĢ tarafından kontrol edildiği
durumlarda birçok faydaları vardır. Bu faydalar ise Ģöyle sıralanabilir: bu tip
giriĢimler piyasada daha kolay birleĢebilmekte, riskli yatırımlara girmekte, yenilik
yaratılması ve teknoloji transferine imkan sağlamakta, yeni pazarlar bulmaktadır.
Topluluk sanayinde rekabeti sağlamakta, sanayide yapısal fazla kapasiteyi
ortadan kaldırmakta, KOBĠ'ler arasındaki rekabeti arttırmaktadır. ĠĢletmeler
184
arasında birleĢmeler gerçekleĢtirilirken pazardan önemli bir pay almaları,
piyasaya giriĢe engel olmamaları gibi Ģartları da yerine getirmeleri
gerekmektedir. Ayrıca, üye devletler Birliğe bir rekabet politikası oluĢturma
görev ve yetkisi vermiĢ olmakla, bu alanı kendi iç hukukuyla düzenleme
yetkisini kaybetmiĢ değillerdir. Aksine, her üye devletin rekabeti sınırlayıcı
anlaĢmalara ve uygulamalara, piyasadaki üstün durumun kötüye
kullanılmasına veya birleĢmelere iliĢkin olarak kendi yasal düzenlemeleri vardır
ve uygulanmaktadır (Karluk,1996,s. 298).
4.2.2.1.1.2. Piyasa Gücünün Ġstismarı
Roma AntlaĢmasında yer alan Mad. 86 ile herhangi bir karara gerek
kalmaksızın, bir mal ve hizmetin üretim ve sunulmasında, iĢletmelerin Birliğin
tamamına ya da büyük bir bölümüne hakim olma ve gücünü kötüye kullanması
durumunda, bu iĢletmelerin faaliyetleri yasaklanmıĢtır. Bir kartelin fiyat
belirleme ve dağıtımını denetleme gücü, piyasanın dörtte bir payına sahipse
Adalet Divanı, kartelin piyasaya hakim olduğunu kabul ederek, yasaklama
yoluna gitmektedir.
86. maddeye göre piyasa gücünün kötüye kullanımı dört durumda
sözkonusudur. Bunlar;
• Üretim, satıĢ ve teknik yeniliklerin tüketiciler aleyhine engellenmesi,
• AlıĢ ve satıĢ fiyatlarıyla diğer satıĢ Ģartlarında zorlanma olması,
• Aynı mal için farklı müĢterilerden farklı Ģartlar istenerek rekabetin
bozulması,
• Ticari anlaĢmalara, kamu dıĢında ek Ģartlar konarak diğer tarafa
kabul ettirilmesi (Karluk,1996, s.293).
185
4.2.2.1.1.3. Rekabet Kurallarından Sorumlu Organlar
Avrupa Birliğinde rekabet kurallarının uygulanmasında AB Komisyonu ve
üye ülkelerin mahkemeleri sorumludur. Komisyonun yetki alanı oldukça
geniĢtir. Elde ettiği bilgiler doğrultusunda mevzuata ters düĢen sözleĢmelere
karĢı harekete geçebilir. Komisyon; menfi tespit veya muafiyet için komisyona
bildirimde bulunulması halinde, Ģikayet (resmi veya gayrıresmi) edilmesi
halinde ya da kendi insiyatifi ile harekete geçerek araĢtırma baĢlatabilir. AB
Komisyonu, kartel aleyhine de harekete geçerek, belirli kartellerin
yasaklanıp yasaklanmayacağına da karar verir. Bunları yaparken isletmelerden
ve üye ülkelerden bilgi isteyebilir, eğer yanlıĢ bilgilendirilirse bu iĢletme
aleyhine 100 EURO'dan baĢlayarak 5000 EURO'ya kadar para cezası verebilir.
Bu para cezalarını almaya, azaltmaya, yükseltmeye veya kaldırmaya yetkili
organdır. Bu kararlara en geç 2 ay içinde itiraz edilebilir. Üye ülke mahkemeleri
ise Roma AntlaĢmasının, Mad. 85/1 ve 86. maddelerine göre yetki alanına
giren uygulamaları denetler. Roma AntlaĢmasının rekabet hukukuyla ilgili
hükümleri ekonominin bütün dallarıyla beraber sigortacılık, bankacılık,
ulaĢım gibi hizmet aktörlerini kapsarken Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
(European Coal and Steel Community - ECSC) ve Avrupa Atom Enerjisi
Topluluğu‟nu (European Atomic Energy Comunity - EURATOM) da içine
almıĢtır. Tarım sektörü bir ölçüde bu hükümlerin dıĢında kalmıĢtır. 9 Eylül
1963'te kabul edilen 17 sayılı Tüzük, anlaĢmazlık çıkması durumunda
uygulanacak ortak kuralları belirlemiĢtir. Bu tüzük ile Komisyon yetki almıĢtır.
Eğer rekabet kurallarına aykırı bir durum olursa Komisyon kendiliğinden
harekete geçebilir. Komisyon 1972 yılından beri her yıl rekabet politikası
konusunda rapor yayınlamaktadır.
4.2.2.1.1.4. Damping
AB'de, rekabeti bozduğu için iĢletmelerin damping yapmaları
yasaklanmıĢtır. Topluluk tüzüğüne göre ihracat fiyatı, yurtiçi fiyatından düĢük ise
bu ürün dampingli kabul edilmektedir. Roma AntlaĢması‟nın 91. Maddesinde
damping yapıldığına karar verilirse, damping yapanlara, dampinge son
186
vermeleri konusunda Komisyon tavsiyelerde bulunur. Eğer damping sona
ermezse zarar gören devlet koruma tedbirleri alabilir ve bu tedbirlerin
yöntem ve Ģartlarını belirler.
GATT kurallarına göre anti - damping önlemlerinin uygulanabilmesinin
Ģartları Ģöyle sıralanabilir:
• Dampingli satıĢın yapılmıĢ ya da halen yapılıyor olması.
• Ġthalatçı ülkede yerli sanayiye yönelik maddi zarar, ya da maddi zarar
tehdidi oluĢturması,
• Zararın dampingden kaynaklanması gerekir.
Bunlara ek olarak AB'nin mevzuatında ise anti-damping önleminin
uygulanması için AB çıkarlarına ters düĢmemesi gerekir. Eğer Topluluk
çıkarlarına uygunsa, damping sonucunda zarar ortaya çıksa bile antidamping
önlemi alınmaktadır. Topluluk sanayisinden talep gelmediği sürece
anti-damping önlemleri yıllık uygulama sonucunda kaldırılmaktadır.
Komisyon, Roma AntlaĢması'nın 91/1. maddesinin uygulanmasında üye
ülkelerin iç mevzuatlarını ve GATT'ın 6. maddesini esas alır. Konsey, Roma
AntlaĢması'nın 133. maddesine göre üyeler arasında sübvansiyon ve antidamping
mevzuatlarını birleĢtirmek için 27 Kasım 1967'de ':GATT Anti-Damping
Kodu'nu" imzalamıĢtır. Üyelerin milli mevzuatlarının yerine 439/68 sayılı Tüzük
geçmiĢtir. Bu Tüzük ilk baĢta ECSC ürünlerine de uygulanmaya baĢlamıĢtır.
AB'nin anti-damping mevzuatı 3017/79 Sayılı Tüzük ve 3018/7 sayılı Komisyon
Kararı ile tam olarak oluĢturulmuĢtur.
Günümüzde geçerli olan düzenlemeler bir yönetmelik ve bir Komisyon
Kararında belirlenmiĢtir. Herhangi bir ülkeden yapılan ithalatta Topluluk içindeki
bir firma veya kuruluĢ ya da Topluluk üyesi bir ülke, damping yapıldığını iddia
eder ve dampingli ithalatın Topluluğun belli bir sektöründeki imalat ve ticareti
bozucu etkiler taĢıdığını ortaya koyarsa, Komisyon tarafından damping
187
soruĢturması açılır. Damping soruĢturmaları ihracatçılara karĢı yürütüldüğü
gibi, gerçek görülmesi durumunda bir ihracatçı ülke için de anti-sübvansiyon
araĢtırması Ģeklinde yürütülebilir. Ġhracatçı firmalar ihraç fiyatlarını
yükseltmeyi kabul ederse damping soruĢturması durdurulur.
Topluluk, damping soruĢturmalarında genellikle, ihracatçı ülkedeki iç
piyasa fiyatı ile ihraç fiyatını karĢılaĢtırarak kararını verir. Topluluk, sanayi
ülkelerinde korumayı düĢük gümrük vergileriyle değil, daha çok miktar
kısıtlamaları ve özellikle anti-damping ve anti-sübvansiyon mevzuatı
kapsamındaki uygulamalarıyla gerçekleĢtirir.
4.2.2.1.1.5. Sübvansiyonlar
Roma AntlaĢması ile rekabeti bozan devlet teĢvik ve yardımları
yasaklanmıĢtır. Roma AntlaĢması'nın 92'nci maddesinde de Topluluk
çıkarları ile ters düĢmeyen sübvansiyonlar belirlenmiĢtir. Bu sübvansiyon
alanları ise Ģöyle sıralanabilir: AzgeliĢmiĢ bölgelerin teĢvikine yönelik
yardımlar, sektörel ve bölgesel yardımlar, Topluluk çıkarları ya da üyelerden
birisinin ekonomisini düzeltmek için yapılan yardımlar, Konseyin yaptığı
yardımlardır. Toplulukta belli bir sanayi dalında uyumu sağlamak ya da 3.
ülkelerden kaynaklanan rekabetin bozucu etkilerini gidermek sektörel
sübvansiyonların amacıdır. Topluluk içindeki farklılıkları kaldırmak için
bölgesel teĢvik ve yardımlar desteklenmektedir. Ancak bu yardım ve
teĢvikler (Ġrlanda ve Lüksemburg dıĢında) bütün ülkeyi kapsamamalı, sınırları
önceden belirlenmeli ve belli bir yerde yoğunlaĢmalıdır.
Yasak getirilmeyen ancak Komisyon tarafından sıkı bir Ģekilde
denetlenen teĢvik ve yardımlar ise; yatırım ve ihracat, KOBĠ'ler, istihdam, enerji
tasarrufu, Ģirket kurtarılması ile çevre sağlığını korumak için verilir. TeĢvik ve
yardım araçları ise; nakdi yardımlar, devletin iĢletme sermayesine hisse senedi
yoluyla katılması, düĢük faizli krediler, devlet garantileri ile vergi muafiyet ve
indirimleridir. Bazı sanayi kesimleri ve özellikle tarım sektörü önemli ölçüde
sübvansiyonlarla desteklenmektedir.
188
AB'de "sosyal sübvansiyon" niteliğinde olan yardımlar Roma
AntlaĢması'nın 128'nci maddesinde belirlenerek yasak dıĢında bırakılmıĢtır. Bu
sübvansiyon alanları ise Ģöyle sıralanabilir; istihdam, meslek içi eğitim, sosyal
güvenlik, iĢçi sağlığı, meslek hastalıklarından ve kazalardan korunma ile
iĢçi ve iĢverenler arasındaki toplu sözleĢmeler çerçevesindeki sosyal
yardımlardır. Ancak aynı anlaĢmanın 90'ncı maddesinde Topluluk içindeki
kamu ve özel iĢletmelere sübvansiyon yapılması yasaklanmıĢtır(Karluk,1996,
s.294-298).
4.2.3. Makroekonomik Ġstikrarın Sağlanması
Fransa: Euro Bölgesinin üç büyük ekonomisinden biri olan Fransa'da 1999
yılında yüzde 3.2 olan büyüme hızı 2000 yılında yüzde 3.8'e yükselmiĢtir. Ġç
talepteki hızlı artıĢa ilaveten sermaye mallarının ihracat içindeki payının düĢük
olması, iĢletme yatırımlarının artması. Fransa'da vergi indirimleri ve devam eden
istihdam artıĢının desteklediği ekonomi, küresel yavaĢlamadan baĢlangıçta çok
fazla etkilenmemiĢ ise de 2001 yılında yavaĢlama eğilimine girmiĢtir. ĠĢsizlik
artmıĢ, büyüme hızı yavaĢlayarak 2001 yılı sonu itibariyle de yüzde 1.8 artmıĢtır.
Büyüme hızındaki bu düĢüĢe, 2002 yılında yüzde 1.2 ve 2003 yılı sonunda
yüzde 0.1 büyüme hızları eĢlik etmiĢtir.
Almanya: Euronun ABD doları karĢısında değer kaybetmesinin ihracatı
olumlu etkilemesi ve yüksek iç talep 2000 yılında Almanya ekonomisinin büyüme
hızını yüzde 3'e yükseltmiĢtir. Enerji ve iletiĢim sektöründe son zamanlarda
gerçekleĢtirilen reformlar potansiyel büyümenin artmasında etkili olmuĢtur. 2001
yılında Almanya ekonomisi de zayıflamaya baĢlamıĢtır. Gelir vergisi indirimlerinin
özel tüketimi desteklemesine rağmen iç talep zayıflamıĢ, sabit sermaye
yatırımları hızla düĢmüĢtür. 2001 yılı sonunda yüzde 0.5 olan büyüme hızı 2002 yılı
sonlarında yüzde 0.2 seviyesine kadar düĢmüĢtür.
Ġtalya: 2000 yılında yüzde 2.9 dolayında büyüyen Ġtalya ekonomisi de 2001
yılında yavaĢlama eğilimine girmiĢ, 2001 yılı sonunda 1.8, 2002 yılı sonunda
ise yüzde 0.4 seviyesine gerilemiĢtir.
189
Ġngiltere: Ġngiltere ekonomisinin 1999 yılında yüzde 2.1 olan büyüme hızı
2000 yılında yüzde 3'e ulaĢmıĢtır. Tüketimdeki canlılık ve ihracat artması
büyümeyi desteklemektedir. Ticarete ve mali akımlara çok açık olması nedeniyle
dıĢsal geliĢmelere Euro Bölgesinden daha hassas olan Ġngiltere'de 2001 yılında
büyüme hızı yavaĢlamıĢ ve yüzde 2.2 seviyesine inmiĢtir. 2002 ve 2003 yılları
sonlarında ise sırasıyla yüzde 1.8 ve yüzde 2.2 büyüme kaydedilerek, diğer büyük
devletlere kıyasla büyüme hızında önemli bir düĢüĢe rastlanmamıĢtır.
190
191
DEĞERLENDĠRME VE SONUÇ
Sosyal, ekonomik ve idari düzenlemeler ile ilgili karĢıt görüĢleri kapsayan
farklı teoriler iktisat literatüründe geniĢ bir yere sahip bulunmaktadır. Fikir
çeĢitliliğinin geniĢ bir spektruma dağılmıĢ olması ve tartıĢmaların güncelliğini
muhafaza ediyor oluĢu, düzenleme konusunun önemini ortaya koymaktadır.
GeliĢimini henüz tamamlamamıĢ ancak dinamik yapısı ve birçok alanda
geliĢime açık bir ekonomik yapıya haiz olan Türkiye ekonomisi, uluslararası
rekabet gücünü arttırmak, güçlü bir mali yapı kazanmak, finans ve bankacılık
sektörlerinde AB ülkeleri kapasitesine ulaĢmak için devletin piyasalar ve rekabet
ortamı ile ilgili düzenlemelerine ihtiyaç duymaktadır.
Türkiye ekonomisi, serbest piyasa sistemi için gerekli rekabetçi yapıyı
oluĢturmada ve bu sistemin hukuksal altyapısını hazırlamada bir hayli geç
kalmıĢ durumdadır. Cumhuriyetin kuruluĢ yıllarından itibaren, iktisadi sistem
olarak belirlenmiĢ serbest piyasa sistemi uygulamada herhangi bir geçerlilik
bulamamıĢ ve karma ekonomik sistem ile ithal ikameci kalkınma ve iç piyasayı
korumacı politikalr uzun bir dönem boyunca ekonomik hayatta egemen
olmuĢtur. Bu oluĢumun etkisiyle de piyasalarda rekabetçi bir yapı
oluĢturulamamıĢ ve piyasalarda yüksek yoğunlaĢma oranları meydana
gelmiĢtir. 1980‟li yılardaki finansal ve ticari liberalizasyon dönemi boyunca
ithalat ve ihracat iĢlemleri ile piyasalara rekabetçi bir yapı kazandırılmaya
çalıĢılmıĢtır. Fakat beklenen sonuçlar alınamamıĢ ve ekonomide arka arkaya
beliren kriz dönemleri yaĢanmıĢ, piyasalardaki yoğunlaĢma düzeylerinde ise
artıĢ ortaya çıkmıĢtır. Siyaset ve bürokraside de tıpkı ekonomide olduğu gibi
yozlaĢma meydana gelmiĢtir.
Devletin yönetimde saydamlığı, katılımcılığı, hukukun üstünlüğü, kaliteyi
ve etkinliği sağlayacak olan “yönetiĢim” kavramını uygulamaya geçirmesi
gereklidir. Devletin özelleĢtirme sonucu birçok sektörde üretimden çekilmesi,
özellikle altyapı ve finans gibi piyasa problemlerinin hüküm sürmeye devam
ettiği sektörlerde, iktisadi faaliyetlerin düzenlenmesi gereğini ortaya çıkarmıĢtır.
Bu durum ise, baĢta ABD olmak üzere özellikle Avrupa Birliği ülkelerinde,
192
devletin düzenleyici kapasitesini daha etkili kılmak amacıyla, idari ve mali
özerkliğe sahip, bağımsız düzenleyici kurumları gündeme getirmiĢtir. Bağımsız
düzenleyici kurumlar, kamunun devreden çıktığı temel sektörlerde piyasayı
denetlemekle ve bireyi ya da giriĢimcileri, piyasada oluĢabilecek negatif
etkilerden korumak amacıyla sisteme dahil edilmiĢtir. Bu kurumların, ekonomik
açıdan geliĢmiĢ, zenginleĢmiĢ ve siyasi istikrar sağlamıĢ ülkelerde, yalnızca
siyasi otoriteden değil, piyasanın güçlü unsurlarından da bağımsız ve herkesin
kararlarına saygı duyduğu bir yasal meĢruiyet zemini üstünde düzenleyici bir rol
oynamaktadır. Bu kurumlar aracılığıyla, kamunun elindeki ekonomiye müdahale
imkanı veren bütün iktisat politikası araçlarını tasfiye etmek, böylece siyaseti
ekonomiden ayırmak amaçlanmıĢtır.
Siyasetten bağımsız denetleyici ve düzenleyici kurumların varlığı Türkiye
için çok yeni bir olgudur. Toplum olarak bu kurumlara her açıdan sahip
çıkmalıyız. Her Ģeyden önce, bağımsız kurumlar önce düzenledikleri sektörün
üyelerinden, sonra da toplumun büyük bir kesiminden itibar görmelidirler.
Bağımsız düzenleyici kurumların toplumdan ve sektörlerinden itibar görmeleri,
konulara ve sorunlara doğru zamanlarda doğru yaklaĢımlar göstermeleriyle
gerçekleĢecektir.
Ġtibarın birinci aĢaması, sıfatlarındaki “bağımsız” kelimesinin tam
anlamıyla uygulamada gösterilmesiyle yani, bağımsız kurumların gündemi hiçbir
zaman siyasetin gündemi ile bir paralellik göstermemesi ile gerçekleĢecektir. Bu
kurumların aldıkları kararlar, toplumda günlük siyasetin bir uzantısı olarak
algılanmamalıdır. Birinci aĢamada, kurumların siyasi gündemden kopması
ancak karar üretme mekanizması içindeki idari kadronun siyasi değil, sektörün
ehliyetlerinden Ģüphe etmediği teknik kiĢilerden oluĢmasıyla sağlanabilecek bir
olgudur.
Ġkinci aĢamada, bağımsız düzenleyici kurumlar denetlemek ve
düzenlemekle sorumlu oldukları sektörle çok yakın iĢbirliği içinde olmak
zorundadırlar. Bu kurumların yürürlüğe koydukları kuralların uygulanabilirliği ve
verimliliği sektörce genelde kabul görmeli, daha da önemlisi sahiplenilmelidir.
Aksi takdirde, düzenleme fonksiyonlarını ve itibarlarını kaybetmeye baĢlarlar.
193
Üçüncü aĢamada ise, bu kurumlar sorumlu oldukları sektörlerde „„yol
gösterici‟‟ rolü oynamak durumundadırlar. Sektörün fonksiyonel açıdan
toplumca itibar görmesi, bu kurumların da itibarını artırıcı bir etkendir. Bir
anlamda, bağımsız düzenleyici kurumlar sektörle genel kamuoyu arasında bir
tampon görevini görmek zorundadırlar. Bağımsız denetleyici ve düzenleyici
kurumlar kendi sektörlerinde eğitici, yol gösterici, engellerin aĢılmasında
yardımcı olmak durumundadırlar (Kumcu,2004b).
Düzenleyici kurumlar çok doğru bir yaklaĢımla gelirlerini sorumlu
oldukları sektörün üyelerinden elde ederler. Bazı sektörlerde, gelirler belli
kurallar içinde tespit edilen „„aidat‟‟ benzeri bir yolla toplanır. Bazı sektörlerde
ise, kurumların gelirleri mevcut yasalara ve kurallara uymayan üyelere yasalar
çerçevesinde verilen parasal cezalardan oluĢur. Gelirlerini hangi kalıp içinde
alırlarsa alsınlar, düzenleyici kurumlar düzenlemekle yükümlü oldukları
sektörlerde en açık ifadesiyle mali bir yük olmaktadırlar. Yaratılan mali yük bu
kurumların toplumsal bir iĢlev görmeleri nedeniyle haklı görülmelidir.
Düzenleyici kurumlar, sorumlu oldukları sektörde yarattıkları mali yükü
haklı gösterecek bir çaba içinde olmak zorundadırlar. Her Ģeyden önce,
düzenleyici kurumlar gördükleri iĢlevi en etkin ve en ucuz Ģekilde
gerçekleĢtirdiklerine önce gelirlerini elde ettikleri sektörleri, sonra da tüm
toplumu ikna etmek durumundadırlar. Kısacası, denetleyici ve düzenleyici
kurumlar aldıkları paraları hak ettiklerini ispatlamak zorundadırlar.
Örneğin, Rekabet Kurumu çeĢitli sektörlerdeki firmalara çeĢitli cezalar
vermektedir. Neden ceza verdiklerini doğal olarak açıklamaktadırlar. Ancak,
Rekabet Kurumu'nun asıl amacı ceza vermek durumunda kalmamak için
Ģirketleri eğitmek olmalıdır. Rekabeti bozucu davranıĢlar içinde bulunan
Ģirketleri cezalandırmak son çaredir. Bunu yapabilmesi için Rekabet Kurulu'nun
çeĢitli konularda ilgili çevrelerce bilinen ve tartıĢılabilen bir görüĢünün olması
gerekmektedir. „„Rekabet‟‟ gibi çok da açık olmayan bir kavrama dayanarak
verilen yargıların dayanakları önceden bilinmelidir (Kumcu, 2004a).
194
Ekonomi politikasının temel ve öncelikli amacı, toplumun refah
seviyesinin yükseltilmesidir. Bu amaca yönelik olarak; öncelikle makroekonomik
istikrarın sağlanması, sosyal politika uygulama imkanlarının geliĢtirilmesi, kamu
açıklarını kalıcı bir biçimde azaltarak iĢlevsel bir bütçe yapısına oluĢturulması,
kamu borç stokunun sürdürülebilir bir düzeye indirilmesi, bu sayede
sürdürülebilir bir büyüme ortamının oluĢmasına katkıda bulunulması ve
enflasyonla mücadelenin desteklenmesi hedeflenmektedir.
Bu kapsamda, Türkiye‟nin makroekonomik politikalarının temel
öncelikleri; ekonomide sürdürülebilir bir büyüme ortamını tesis etmek,
enflasyonu kalıcı bir Ģekilde düĢürmek, kamu açıklarının ve kamu borç stokunun
Gayri Safi Yurtiçi Hasılaya (GSYĠH) oranını AB üye ülkeleri ortalamalarına
yaklaĢtırmaktır.
AB‟ye üyelik sürecinde Kopenhag kriterlerine uyum sağlama ve
Maastricht kriterlerine yakınsanma, ekonomi politikalarının belirlenmesinde
temel perspektifi oluĢturmaktadır. Piyasa ekonomisinin güçlendirilmesi ve
ekonominin rekabet gücünün artırılması öncelikli hedefler arasında
bulunmaktadır. Bu bağlamda, özelleĢtirme yoluyla devletin ekonomideki
ağırlığının azaltılması, piyasa düzenleme fonksiyonunun “bağımsız düzenleyici
kurumlar”a devredilmesi, özel giriĢimciliğin güçlendirilmesi ve serbest piyasa
iĢleyiĢini olumsuz etkileyen hukuki engel ve iktisadi belirsizliklerin giderilmesi
özel bir önem taĢımaktadır.
Bu çerçevede, yatırım ortamının hem hukuki hem de iktisadi açıdan
iyileĢtirilmesi, sermaye hareketlerinin tam serbestleĢtirilmesi ve yabancı
sermaye yatırımlarının teĢvik edilmesi doğrultusunda atılan adımlar
sürdürülecektir. Ayrıca, mali sektör reformuna, kamunun tekel konumunda
olduğu sektörlerin rekabete açılması çabalarına ve özelleĢtirme programının
uygulanmasına devam edilecektir. Ekonomi politikasının önemli bir amacı da,
Türkiye ve AB arasındaki geliĢmiĢlik farkını azaltmak olacaktır.
Makroekonomik politikaların belirlenmesi ve uygulanması sürecinde AB
ile diyalogun güçlendirilmesine önem verilmesi yerinde olacaktır. Bu kapsamda,
195
Katılım Öncesi Mali Ġzleme Prosedürü çerçevesinde, kamu borçları, bütçe
açıkları, GSYĠH büyüklükleri ve diğer verileri içeren Mali Bildirim ve Avrupa
Birliği üyeliği için gerekli ekonomik reformları ve üyelik sonrası Ekonomik ve
Parasal Birliğe katılmaya yönelik olarak oluĢturulacak ekonomi politikalarını
içeren Katılım Öncesi Ekonomik Program çalıĢmalarına, ilgili kurum ve
kuruluĢlar ile etkin koordinasyon içinde devam edilecek ve çalıĢmalar her yıl
güncelleĢtirilerek AB‟ye iletilecektir. Aynı zamanda, AB ile diyalogun
güçlendirilmesine yönelik yeni diyalog kanallarının oluĢturulması da üzerinde
durulan öncelikler arasındadır.
Türkiye‟deki finansal piyasalar üzerinde, diğer geliĢmekte olan ülkelerdeki
finansal piyasalarda da olduğu gibi, bankacılık sektörü hakim bulunmaktadır.
Bunun temel nedeni de, geliĢmekte olan ülkelerin hükümetlerince ekonomi
politikalarını kontrol ve denetim altına alabilmek için, geliĢmiĢ ülkelerde
yasaklanmıĢ konularda dahi, bankalara tekelci yetkilerin tanınmıĢ olmasıdır.
Bankaların bu tekelci konumları ise, sermaye piyasalarının geliĢimini olumsuz
olarak etkilemiĢtir.
Finansal istikrar açısından ise, merkez bankalarının temel
amaçlarından birisinin de finansal sistem ile reel ekonomi arasında yakın ve
istikrarlı bir iliĢkinin korunması olduğu ilke olarak genel kabul görmüĢtür.
Nitekim, finansal sistemde meydana gelebilecek herhangi bir istikrarsızlık
hızlı bir Ģekilde ekonominin temel yapısallarını etkileyebilmekte olup, benzer
Ģekilde ekonominin genelinde meydana gelen olumsuzlukların da finansal
sistem üzerinde önemli etkileri olabilmektedir. Bu nedenlerle, merkez
bankalarının finansal istikrarın sağlanması ve korunması hedefi geçmiĢ
yıllara kıyasla daha fazla önem kazanmıĢtır.
Finans piyasalarında, 1980 yılı öncesi ve sonrası dönemleri
değerlendirdiğimizde, her iki dönemde de piyasaya hakim olan kurumun
bankalar olduğu anlaĢılmaktadır. Bu durum, finans piyasalarında rekabeti
ortadan kaldırmıĢ ve risklerin etkin olarak ayarlanamamaları sonucunu
yaratmıĢtır. Türkiye‟de finansal piyasalarda bankacılık sektörünün oligopolistik
bir yapıya sahip olması, piyasa mekanizmasını olumsuz yönde etkilemektedir.
196
Ekonomide yaĢanılan krizlerin etkisi öncelikle bankacılık sektörü üzerine
yansımakta ve bu da faizleri yükselterek parasal göstergelere yansımaktadır.
Türkiye kalkınma ve büyüme sürecinde karĢılaĢtığı iki önemli sorundan biri olan
döviz sıkıntısını, 1980 sonrasında izlediği dıĢa açık ekonomik model ve kambiyo
düzenlemelerindeki serbestleĢme ile çözmeye çalıĢırken, bir diğer sorun olan
yurt içi tasarrufların yetersizliği ve etkin kullanılmamasını da son on yıl içinde
finansal piyasalarda gerçekleĢtirdiği reformlar ve yeni yatırım ve borçlanma
araçlarını kapsayan mali araçların ihraç edilmesi ile çözmeyi hedeflemektedir.
Makroekonomik açıdan bankacılık sektöründe problemlere ve genel
olarak istikrarsızlığa yol açabilecek değiĢimler arasında aktif fiyatlarının hızlı
değiĢimi yanı sıra, faiz oranlarının ani yükseliĢleri, döviz kurunun hızlı değer
kaybı, enflasyon oranının hızlı bir Ģekilde gerilemesi, göreli fiyat seviyelerinin
değiĢimi veya bankacılık sektörünün iliĢkide bulunduğu sektörlere yapılan
sübvansiyonların kaldırılması veya durgunluk (recession) ortamı yer
almaktadır. ġüphesiz bu faktörler birbirleriyle yakından iliĢkilidir.
Ancak, bankacılık sistemlerinde sorunların kaynağı veya tek sorumlusu
olarak makroekonomik Ģartları göstermek pek doğru bir yaklaĢım
olmayacaktır. Ġlke olarak, banka yönetimlerinin ve banka gözetim ve
denetim otoritelerinin bankaların makroekonomik Ģartlardaki değiĢimlere ve
Ģoklara belli bir sınır dahilinde dayanıklı olduğundan emin olmaları ve bu
yönde analizlerini yapmaları gerekmektedir. Bununla birlikte, Ģoklar ve
makroekonomik Ģartlardaki değiĢimler bu sınırı aĢabilmekte ve çok ani ve
beklenmedik Ģekillerde ortaya çıkabilmektedir.
Faiz oranlarının serbest bırakılması sonucu ortaya çıkabilecek yüksek faiz
oranları ve değiĢkenliği, kredi limitlerinin kaldırılması sonrası hızlı kredi
büyümesi ve kredi konsantrasyonun oluĢması, yasal karĢılık oranlarının
düĢürülmesi sonucu kredi kullandırımlarının hızlı artıĢı, off-shore faaliyetlere
izin verilmesi ve bu konuda ciddi bir izleme ve denetim yapılmaması veya
uygun düzenleme ve kuralların iĢlemeyiĢi gibi pek çok düzenleme bankacılık
krizlerine ortam yaratan faktörler olarak değerlendirilmektedir.
197
Bankacılık sektöründeki yüksek kamu yoğunluğu, dolaylı kredi
kullandırımları konusunda ciddi düzenleme ve uygulama eksiklikleri veya
bu düzenlemelerin etkin Ģekilde uygulanmaması, yönetimlerin kendi siyasi
amaçları için kamu bankalarınından yararlanmalarına ve banka sahipleri ve
üst düzey yöneticilerinin banka kaynaklarını kendi kiĢisel çıkarları
doğrultusunda kullanmalarına neden olabilmektedir (Goldstein-Turner,1996).
Türkiye‟de bu faktörlerin banka krizleri ve iflasları üzerinde ne derece etkili
olduğu ise oldukça açıktır.
Lindgren-Garcia (1996) dolaylı kredi kullandırımlarını, bankacılık
sektöründe ciddi sorunlar yaĢanmasına neden olan temel banka yönetim
sorunu olarak değerlendirmektedir. Düzenleme ve denetleme otoriteleri
açısından krize müsait ortam hazırlama olasılığı bulunan hususlar ise
aĢağıdaki Ģekilde belirtmek mümkündür:
(i) Bankalarca iç kontrollerin gerekliliğinin ve öneminin
yeterince anlaĢılamamıĢ olması,
(ii) Kurumsal risk kültürünün yerleĢmesinin ve risk
yönetiminin bankacılık faaliyetlerinin ayrılmaz bir parçası
olduğunun yeterince algılanamaması,
(iii) DeğiĢen piyasa dinamiklerine gereğince yanıt vermede
yetersiz kalan klasik denetim uygulamalarından
vazgeçilememesi,
(iv) Ülke içi denetim ve düzenleme otoriteleri arasında yeterli bilgi
akıĢının, paylaĢımının ve koordinasyonun olmaması,
(v) Uluslararası denetim ve düzenleme otoriteleri arasında yeterli
bilgi akıĢının ve paylaĢımının olmaması.
Bu bağlamda düzenleme ve denetleme otoriteleri açısından temel
görev, bankaların krize dayanıklılığını arttıracak önlemleri almalarıdır. Bu
198
yaklaĢım geleneksel olarak Basel sermaye yeterliliği düzenlemelerinde
kendini göstermektedir. Basel Komitesi tarafından son beĢ yılda yapılan
koruyucu düzenlemeler bu konuda önemli bir boĢluğu kapatmıĢtır.
Alınabilecek önlemler arasında banka içi risk ölçüm ve yönetiminin gerektiği
Ģekilde yapılmasının sağlanması, finansal altyapının münferit banka kriz ya
da sıkıntılarının sisteme yayılmasını önleyecek Ģekilde tesis edilmesi ve kriz
ortamında da güvenin sağlanması ve sürdürülmesi yer almaktadır.
Finansal piyasalarda gerçekleĢtirilen reformlar ise, yeni mali kurumların
yaratılması, yeni düzenli mali piyasaların kurulması ve yeni yatırım ve
borçlanma araçlarını kapsayan mali araçların ihraç edilmesini amaçlamaktadır.
Ayrıca, bu finansal reformlar ile birlikte yurtiçi tasarrufların artırılması, etkin
kullanımı, yurtdıĢı tasarruflara da aracılık edilmesi hedeflenmiĢtir. Ancak, tüm
bu önlemlere rağmen finansal piyasaların istenilen büyüklüğe ulaĢamadığı ve
yeterli derinliğe sahip olmadığı görülmektedir.
Türk ekonomisinin liberal ekonomiye geçiĢ yaptığı 1980‟li yıllarla birlikte,
finansal piyasalarda sermaye piyasası da yer almaya baĢlamıĢ ve bu piyasalar
giderek geliĢmiĢtir. Günümüzde, karma bir yapıya sahip olan Türk finans
piyasasında, ne bankacılık sektörü ne de sermaye piyasası hakim bir piyasa
özelliği taĢımaktadır. Bunun temel nedenleri ise:
i. Finans piyasalarının oligopolistik bir yapıya sahip olması,
ii. Sermaye piyasasında hem birincil, hem de ikincil piyasa kaynaklarının
büyük kısmının kamu sektörü tarafından kullanılıyor olması,
iii. Bankacılık sektörü kaynaklarının da büyük bölümünün, kamu sektörü
tarafından kullanılıyor olması nedeniyle bankaların iĢletmelere özellikle
de küçük ve orta ölçekli iĢletmelere yüksek maliyetle kaynak
aktarmalarıdır.
199
Finansal derinleĢmenin göstergelerinden olan, finansal kurumların
çeĢitliliği açısından ülkemiz finans piyasası geliĢmiĢ ülkelerin finans piyasaları
ile karĢılaĢtırıldığında; Türkiye‟de finansal piyasanın kurumsal açıdan yeterince
çeĢitlilik arz etmediği görülmektedir. Bu da finansal fonların büyüme hacmini
olumsuz etkilemekte ve bu fonların daha geniĢ bir kitleye ulaĢtırılmasını
zorlaĢtırmaktadır. Bu itibarla, ülkemiz finans piyasasında, geliĢmiĢ ülke finans
piyasalarında bulunan tasarruf ve kredi birlikleri, kredi birlikleri, yatırım Ģirketleri,
özel emeklilik fonları, yapı toplulukları gibi kurumların da oluĢturulmasına iliĢkin
çalıĢmalar yapılamalıdır.
Finansal derinleĢmenin göstergesi olan finansal kurumların çeĢitliliği
kadar, finansal araçların çeĢitliliği de ülkemiz için büyük önem arzetmektedir. Bu
çerçevede, geliĢmiĢ ülkelerin finansal piyasalarında iĢlem gören finansal
araçların sadece bir kısmının ülkemizde kullanıldığı görülmektedir. Bu itibarla,
yukarıda da belirtildiği gibi, ülkemizde finansal kurumların çeĢitliliğinin yeterli
olmaması yanında, finansal araç çeĢitliliğinin de az sayıda kurum tarafından
(özellikle bankalar tarafından) sağlanması, derinleĢmesini tamamlamadığını
gösteren önemli göstergelerden biridir.
Ancak, ülkemizde araçların çeĢitliliği açısından bir sorun olamamasına
rağmen, mevcut araçların az sayıda finansal kurum tarafından (özellikle
bankalar) ihraç ediliyor olması piyasalardaki tekelci yapıyı değiĢtirememektedir.
Türk finans sisteminde liberalleĢme hareketlerinin 24 Ocak 1980 Kararları
ile baĢladığını ve günümüze kadar geliĢimin tamamlama sürecinde
bulunduğunu ifade etmek mümkündür. Bu süreçte, gerek kurumsal gerekse
yasal altyapıya yönelik çalıĢmaların yapıldığı ve bu konuda büyük geliĢmelerin
sağlandığı gözlemlenmektedir.
Ancak, geliĢmiĢ ülkelerin finans piyasaları ile ülkemiz finans piyasalarını
karĢılaĢtırdığımızda yeterli bir geliĢmenin sağlanamadığı açıktır. Bu çerçevede,
son bankalar kanununun getirdiği yenilikler olumlu bir geliĢme olarak kabul
edilmekle birlikte, ülkemiz finans piyasasının yeniden yapılanması (re200
regülasyon), derinleĢmesi ve serbestleĢmesini(deregülasyon) tamamlayabilmesi
için yeni düzenlemelere de ihtiyaç duyulmaktadır.
Bununla beraber, söz konusu düzenlemelerin kapsamı, esnek veya katı bir
yapıya sahip olmak açısından bazen olumlu, bazen ise olumsuz sonuçlar ortaya
koyabilmektedir. Bilindiği gibi yasal düzenlemeler piyasaya hem fon arz edenler,
hem de fon talep edenler açısından büyük önem taĢımaktadır. Her iki taraf için
de, düzenlemelerin güvenli ve uygulanabilir olması gerekmektedir. Ancak, bu
nitelikteki düzenlemelere ulaĢmak için büyük çabalara ihtiyaç duyulmaktadır.
Ülkemizde ekonomik kalkınma sürecinde, kapasite üstü borçlanma, dıĢ
finansmandaki dar boğazlar, finans piyasalarında yaĢanan düzensizlikler; reel
kesimin yatırımlarının finansmanında kaynak yetersizliği sorununu gündeme
getirmekte, ekonomik krizlere neden olmakta, ekonomik dengeleri yeniden
düzeltmek için finans kesimi reformları gündeme gelmektedir.
Kaynak yetersizliği sorununun çözümünde iç tasarruf oranlarını artırmaya
yönelik paracı politikaların yanı sıra tüm ekonomik sistemi yönlendiren finans
piyasalarında fiyat ve miktar kontrollerini azaltacak ya da kaldıracak, ekonomiyi
uluslararası sermaye akımlarına açacak, finans piyasalarında krizler yaratan
müdahaleci politikalar yerine serbestliği, fon aktarma maliyetlerini düĢürücü,
rekabeti sağlayacak en uygun yeni yasal düzenlemelere gidilmelidir.
OECD'nin yayınladığı "Summary Indicators of Product Market
Regulation with an Extention to Employment Protection Legislation" adlı
çalıĢmada, 21 OECD ülkesinde piyasa düzenleme ile istihdamı koruyucu
görevleri olan düzenleyicilerin belli baĢlı göstergelerinden oluĢan bir veritabanı
oluĢturulmuĢtur. Amaç ise, bu veritabanından yola çıkarak düzenleyicilerin
piyasa mekanizmalarına ne kadar uyumlu olduğu konusunda kıyaslamalı
değerlendirmelerde bulunmaktır. Uyumluluğun; yatırımları, verimliliği, rekabet
gücünü, istihdamı ve yaratılan katma değeri artırdığı görülmektedir. ÇalıĢmada
kullanılan ekonomik göstergeler; piyasalara eriĢim, girdi kullanımı, ürün seçimi,
fiyatlama, dıĢ ticaret ve yatırım konularındaki kısıtlayıcı ve özendiricilerdir. Ġdari
201
göstergeler ise; ekonomi yönetimi ile ekonomide oyuncular arasındaki ortak
düzen etkinliğine iliĢkindir.
Bu çalıĢma sonucundan elde edilen bulgulara göre; Türkiye'nin mevcut
düzenleyicileri, ürün piyasaları mekanizmaları ile uyumlu değildir. Devlet
kontrolü açısından, 21 ülke arasında Türkiye 17. durumdadır. GiriĢimciliği
teĢvikte ise ülkemiz sonuncudur. Uluslararası ticaret ve yatırımda 16., genel idari
düzenleyici değerlendirmesinde ise 20. durumdadır. Buradan Ģu sonucu
çıkarmak mümkündür: Türkiye'nin dünyanın sayılı ülkeleri arasına girebilmesi
için mevcut düzenleyici kurum ve kurallarını süratle ve rasyonel bir Ģekilde
yenilemesi gerekmektedir. Düzenleyici iĢlevlerin uygun Ģekilde yerine
getirilebilmesi için, Türkiye'nin öncelikle düzenleyicileri ile düzenlenenler
arasındaki asimetriyi ortadan kaldırması uygun olacaktır. Bu asimetrinin
varlığının en önemli nedeni ise, düzenleyen devletin aynı zamanda düzenlenen
piyasalarda baĢ aktör olarak varlığıdır. Devlet özellikle piyasalara kan akıĢını
sağlayan mali sektör ile reel sektördeki ağırlığını diğer geliĢmiĢ ülkeler düzeyine
çekmeli, düzenleme iĢlevini ise uzun vadeli politikalar oluĢturarak tekrar elden
geçirmelidir (Nicoletti ve diğerleri,2000).
Bir ülkenin düzenleyici kurumlarla ilgili organizasyonunun oluĢturulması
sırasında birçok dengenin beraber gözetilmesi gereği bulunmaktadır. Bu
nedenle, neyin nasıl düzenleneceğinin seçilmesi sırasında üzerinde dikkatle
durulması gereken konular Ģu Ģekilde sıralanabilir (Ardıyok, 2002):
1) Düzenleme bir karar teorisi problemi değil, karĢılıklı stratejilerin
geliĢtirildiği, çıkar çatıĢmasına dayalı bir oyun teorisi problemi konumundadır.
2) Düzenlemenin yarattığı faydalar ile düzenleme sonucu ortaya çıkan
olumsuz durumlar çok iyi tahlil edilmek zorundadır. Herhangi bir tereddüt
oluĢtuğunda pazar mekanizmalarına dayalı rekabete güvenilmeli, düzenlemeye
ihtiyaç duyulduğu durumlarda ise düzenleyici kurum ve kuralların etkili olduğu
kapsam mümkün olduğu kadar dar tutulmalıdır.
3) Düzenlemenin etkin ve etkili olabilmesi, düzenlenenler açısından
202
güvenilir bir yapının mevcut olmasına bağlıdır Güvenilirlik kavramından;
düzenleyici kurum ve kurallarda anormal herhangi bir değiĢiklik
olmayacağı fikri anlaĢılmalıdır. Düzenlemede güvenirliliğin sağlanması için ise,
düzenleyici kuralların kolayca değiĢtirilemeyecek hukuki bir yapıya
bağlanması esastır.
4) Ülkenin düzenleme yapısı, kurumsal yapısı ile uyum sağlayacak
Ģekilde oluĢturulmalıdır.
5) Düzenleyici kurumlar yürütme ve idareden ayrılmalı, yürütmenin
düzenleyici kurumlar üzerindeki olası baskıları engellenmeli ve bu kurumlara
genel bütçeden bağımsız kaynaklara dayalı kendi özel bütçeler tahsis
edilmelidir. Bunların sağlanması için ise;
Yönetsel bağımsızlık sağlanmalı ,
Siyasi ve mali bağımsızlık sağlanmalı,
ÇalıĢanların yetki ve sorumlulukları ikincil bir mevzuat ile düzenlenmeli.
6) Düzenleyici kurumların kararlarında tam anlamıyla bağımsız
olabilmesi için, bu kararlara tüketiciler, sektörde faaliyet gösteren teĢebbüsler ve
akademisyenlerin katkıları sağlanmalıdır. Bu amaçla, düzenleyici kurumların
karar ve görüĢleri kamuya açıklanmalı ve gelecek eleĢtiri ve katkılar da
dikkate alınarak düzenleyici politikalar oluĢturulmalıdır.
7) ÖzelleĢtirme ve bunun gereği olarak bağımsız düzenleyici kurumlar
siyasi olarak kabul edildikten sonra, siyasi otorite ile düzenleyici kurumlar
arasında yetki dengesinin siyasi otorite ağırlıklı değil, bağımsız düzenleyici
kurum ağırlıklı olması sağlanmalıdır.
8) Doğal tekel niteliği gösteren sektörlerin nispeten küçük ve
kaynakların kısıtlı bulunduğu sektörlerde ayrı ayrı düzenleyici kurumların
faaliyet göstermesi yerine, bu görevin birbirleriyle iliĢkili sektörler için tek bir
düzenleyici kurum tarafından yerine getirilmesi daha uygun olacaktır.
203
9) Düzenleyici kurumlar ile rekabet otoriteleri arasındaki iliĢkiler çok
önemlidir. Çünkü piyasa aksaklığı sebebi ile rekabetin sağlanamadığı sektörlerde
düzenleyici kurumlar, düzenleme görevini o sektörlerde sürekli olarak veya
teknoloji vb. faktörler sonucu rekabetin sağlanmasına dek, rekabet otoriteleri ile
beraber yürütürler. Rekabetin sağlanabileceğinin anlaĢılması halinde, sektörde
deregülasyon yine bu iki tür organ eliyle gerçekleĢtirilir ve ardından düzenleme
sadece rekabet otoritesi tarafından yapılmaya baĢlar. Bu sebeple, bu iki tür
organın çok sağlıklı iliĢkiler içinde bulunması, yetki çatıĢmasının mutlaka
engellenmesi ve bu amaçla yetki ve sorumluluk alanlarını düzenleyen kuralların
mümkünse rekabet kanunlarında yer alması; ayrıntılı düzenlemenin ise bu iki
tür organ arasında yapılacak görüĢmeler sonucunda oluĢturulacak ikincil
mevzuat yoluyla yapılması yerinde olacaktır.
10) ÖzelleĢtirme ve imtiyaz verme politikalarında bütçeye katkı
sağlanması ile düzenlemenin etkinliğinin sağlanması arasındaki denge iyi
kurulmalı; bütçeye katkının sadece o yıl için geçerli olacağı, fakat diğerinin tüm
ekonomi üzerinde uzun yıllar etkisinin devam edeceği unutulmamalıdır.
11) Fiyat düzenlemesi yöntemi olarak tavan fiyat yönteminin ülke
Ģartlarına uygun bir Ģekli benimsenmelidir. Sektörün fiyat düzenlemesine tabi bu
bölümleri sürekli gözden geçirilerek, fiyat düzenlemesinin gereksiz göründüğü
anda kaldırılması sağlanmalıdır.
12) Sektörde fiziksel Ģebekeler üzerinden hizmet sunulup
sunulmadığına, bununla bağlantılı olarak ara bağlantı konularına ve hizmet
kalitesi ile evrensel hizmet gereklerine çok dikkat edilmelidir.
13) Türkiye'de oluĢturulmuĢ ve halen oluĢturulmakta olan düzenleyici
kurumlarla ilgili olarak, üyelerin seçiminden, görevde kalıĢ sürelerine,
yetkilerinden denetimlerine kadar belirli prensipler henüz ortaya konamamıĢtır.
Gerek güvenilirlik ve gerekse yargısal denetimin kolaylaĢtırılması açısından,
tüm bu tezde anlatılanlar ıĢığında, Türkiye'nin bir düzenleyici kurum politikasını
ve bu politikayı hayata geçirecek bir üst mevzuatın yürürlüğe konması yerinde
olacaktır.
204
14) Kurumsal ve hukuki yapının tam oturmadığı bir ortamda,
düzenleme uygulamalarının istenen sonuçları vermesi için, uygulama sırasında
ortaya çıkması kaçınılmaz olan (gelir dağılımı bakımından) paylaĢım
çatıĢmalarını, siyasi olarak etkili bir biçimde çözecek mekanizmaların
bulunması zorunlu görünmektedir.
15) Ġncelenen sektörlerin çeĢitli kademelerinin özel sektörün rekabetine
açılmasının etkinlik artıĢı sağlayacağı düĢünülmektedir. Ancak bazı
kademelerdeki doğal tekel koĢulları düzenlemeyi zorunlu kılmakta; tekel
koĢullarının zorunlu olarak yaratacağı ekonomik rantların nihai olarak nasıl
paylaĢılacağı da sektöre getirilen yapı ve düzenleme biçimi tarafından çok
büyük ölçüde belirlenmektedir. Bağımsız düzenleyici kurumların yapacağı
düzenlemeler ile rant paylaĢım savaĢının ekonomik etkinlikle daha az çeliĢtiği
bir durum yaratılmaya çalıĢılmalıdır.
16) TeĢebbüslere yönelik düzenlemelerde "emir ve komuta" sistemi
yerine "güdüleme" sisteminin kullanılması ile, düzenlenen sektörlerde dahi
teĢebbüs davranıĢlarının asgari düzeyde sınırlandırılması, piyasa aksaklıklarını
pazar aktörlerinin kendi davranıĢları ile gidermeleri yolunda önemli bir adımı
oluĢturacaktır. Bununla ilgili örnek olarak, fabrikaların kullanması gereken
filtre sisteminin empoze edilmesi yerine, kabul edilebilir kirlilik düzeyi
belirtilerek (kirlilik düzeyine bağlı vergilendirme vb. yöntemlerle) bu seviyenin
tutturulması için yapılacakları teĢebbüslerin bağımsız kararlarına bırakmak,
modern düzenleme yaklaĢımının bir gereğidir.
17) Piyasa ekonomisini tercih eden ve rekabetin sağlayacağı
yararlardan maksimum düzeyde yararlanmak isteyen ülkelerin güçlü rekabet
kuralları ile bu kuralları uygulayacak bağımsız ve yetkin otoritelere sahip olması
mutlak bir ihtiyaçtır. ÖzelleĢtirme yapılırken ve doğal tekellerin düzenlemesi ile
ilgili kural koyma ve kaldırma ile mevcut kuralların değiĢtirilmesi aĢamalarında bu
otoriteye danıĢılması, uygun rekabet ve düzenleme politikasının
oluĢturularak, nihayetinde tüketici yararının sağlanması açısından yerinde
olacaktır, istenen düzeyde rekabetin tesisi, ancak iktisadi ve politik
yoğunlaĢmaların rasyonel düzeyde tutulması ile sağlanabilir.
205
18) Düzenleyici kurum ve kurallar açısından "maksimum katılım" çok
önemli bir gereksinimdir. Böylece, tüm yük bağımsızlıkları var denerek
düzenleyiciler üzerinde bırakılmamıĢ olur. Ayrıca, düzenleyici kurumların halk
oyları ile seçilmiĢ temsilcilerden bağımsız hareket etmeleri nedeniyle yapılacak
eleĢtirilere, toplumun tüm kesimlerinin katılımı yoluyla oluĢturulan politikalar
aracılığıyla cevap verilebilir.
19) Düzenleyicilerin karmaĢık düzenlemeler çıkarmak konusunda bir
eğilimleri söz konusudur. Bu karmaĢıklık, bürokrat ve hukukçuların daha güçlü
konuma gelmelerine yol açmaktadır. Ayrıca, normal vatandaĢların
düzenleme uygulamalarını anlamaları zorlaĢmaktadır. Bu nedenle,
düzenleyici kuralları açık, anlaĢılır hale getirmek ve böylece oluĢacak saydam
ortam sayesinde bu alanda oluĢabilecek yozlaĢmaları önlemek önemli bir
konuyu oluĢturur.
20) ÖzelleĢtirme faaliyetleri iktisadi düzenleyicilerin katılımı eĢliğinde
yürütülürken, devlet yardımları ile KĠT'lere yapılan sübvansiyonlar konusunda
iktisadi düzenleyicilerin herhangi bir rolünün bulunmaması Türkiye açısından
büyük bir çeliĢkiyi gündeme getirmektedir. Yasa, mevzuat, bürokrasi ve
kurumların kalitesini artırmak, ulusal ekonomilerin verimini sağlamak ve
rekabet edebilirliğini sürdürebilmek için "düzenleyici reformların" yapılması
gerekmektedir. Enerji, telekomünikasyon, sağlık, eğitim gibi birçok alanda, mal
ve hizmet üretim ve satıĢını düzenleyen yasa, mevzuat, bürokrasi ve kurumlarda
yapılacak bu reformların, doğrudan tüketici yararına olacağı ve doğru
gerçekleĢtirildikleri takdirde, tüketicinin mal ve hizmetlerin daha iyisini, daha
kalitelisini elde edebileceği muhakkaktır.
"Düzenleyici Kural ve Kurumlar"a gereksinim, yukarıda sayılan alanlarla
sınırlı değildir. Piyasadaki rekabet, iĢ yapma esasları, iĢçi-iĢveren iliĢkileri, iĢçi
piyasaları, tüketicinin korunması, kamusal sağlık ve çevre gibi birçok alanda
düzenleme ihtiyacı duyulmaktadır. Tüm bu alanlarda düzenleyiciler adil,
verimliliği artırıcı ve rekabetçi bir ortam için gerekli oyun kurallarını oluĢturmalı,
fakat teĢebbüsler için zorlayıcı ve boğucu olmamaya özen gösterilmelidir.
206
KAYNAKÇA
ACKERMAN, B. ve HASSLER,W.T.(1981) Clean Pool, Dirty Air,Yale
University Press, New Haven 1981
AEEG (Autoritá per L‟energia Elettrica e il Gas), (2004), The structure and
Role of AEEG, http://www.autorita.energia.it/inglese/about/eng_index.htm „den
eriĢim mümkündür.
AGCM (Autoritá Garante Della Concorrenza E Del Mercato), (2004), The
Structure and Role of AGCM, http://www.agcm.it/eng/index.htm „den eriĢim
mümkündür.
AGCOM (Autorità per le Granzie nelle Comunicazioni), (2004),
Introduction to AGCOM, http://www.agcom.it/eng/e_intro/e_intro_.htm „den
eriĢim mümkündür.
AKALIN,G.Ö.(2001) "Global Ekonominin YönetiĢimi Üzerine" İktisat
Dergisi No:416,s.65-66.
ARDIYOK, ġ. "Doğal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar, Türkiye için
Düzenleyici Kurum Modeli”, Rekabet Kurumu (Yüksek Lisans Tezi), Ankara 2002
ARDIYOK,ġ.(2003) "Devletin Piyasalara Müdahalesi; Regülasyon"
Ekonomik Yaklaşım, Sayı;47,Gazi Üniversitesi Yayınları.Ankara
AREN, S.; "KüreselleĢme, Sosyalizm ve Geleceğin Yönü", NPQ Türkiye,
Cilt 1, Sayı 4, (KıĢ 1999),s.59.
ART (Autorité de Régulation des Télécommunications), (2004),
Introducing ART , http://www.art-telecom.fr/eng/index.htm „den eriĢim
mümkündür.
207
ATĠYAS,J.(2001)"Regülasyon ve Rekabet" Rekabet Kurumu, Ankara
AZRAK,Ü.(2001)"Dünyada ve Türkiye'de Bağımsız Ġdari Otoriteler ve
Ġdarenin Yeniden Yapılanması Bağlamında Bunlara ĠliĢkin Bazı Sorunlar" ,
Rekabet Kurumu. 5 Mayıs
BAFIN (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht), (2004), Tasks and
Responsibilities,http://www.bafin.de/cgibin/bafin.pl?verz=0101000000&sprache=1
&filter=&ntick=0 „den eriĢim mümkündür.
BARRY,N.(2000) "Commentary ;Markets and Regulation" Regulation
Without the State....The Debate Continues, Institute of Economic Affairs
BAVAGNOLI, F. (2001). "Independent Regulators in Italy", Regulation of
Network Utilities (Editörler: C. Henry, M. Matheu ve A. Jeunemaitre) içinde,
Oxford University Press.
BECKER,G.(1976) "Comment" Public Choice Theory Derleyen:Charles
K. Rowley, 1993, Edvrard Elgar Publishing Ltd. ,England
BĠNAY ġ.- KUNTER K.(1998) "Türkiye‟de Mali LiberalleĢme Çabalarında
Merkez Bankasının Rolü", TCMB Yayını, Ankara
BISHOP,M.,KAY,J.,MAYER,C.(1995) "The Regulatory Challenge" ,Oxford
University Press
BLUNDELL,J., ROBINSON,C.(2000)”Regulation Without the State"
Regulation Without the State....The Debate Continues, Institute of Economic
Affairs
BÖGE, U. (2001). "Liberalization of Energy Markets: the German Way",
Regulation of Network Utilities (Editörler: C. Henry, M. Matheu ve A.
Jeunemaitre) içinde, Oxford University Press.
208
BUIGUES , P. A., GUERSENT, O. ve PONS, J. F. (2001), "Network
Utilities: The EU Institutions and the Member States", Regulation of Network
Utilities (Editörler: C.Henry, M. Matheu ve A. Jeunemaitre) içinde, Oxford
University Press.
BUNDESKARTELLAMT, (2004), General Informations, http://www.
bundeskartellamt.de/wEnglisch/GeneralInformation/GeneralInformation.shtml
„den eriĢim mümkündür.
BUREAU, D. ve CURIEN, N. (2001), "Establishing Independent
Regulators in France", Regulation of Network Utilities (Editörler: C. Henry, M.
Matheu ve A. Jeunemaitre) içinde, Oxford University Press.
CHANG, H. (2002) Kicking Away the Ladder: Development Strategy in
Historical Perspective, Anthem Press, London.
COB (Commission des Operations de Bourse), (2004), What does the AMF,
http://www.cob.fr/affiche_page.asp?urldoc=lesmissionsamf.htm&lang=en&Id_Tab
=0 „den eriĢim mümkündür.
COMPETITION COMMISSION, Annual Reviews (1998-2005),
http://www.competition-commission.org.uk/rep_pub/annual_rev_archive/index.htm
„den eriĢim mümkündür.
CONSEIL de la CONCURRENCE , (2004) , History of Conseil de la
Concurrence, http://www.conseil-concurrence.fr/user/standard.php?id_rub=99
„den eriĢim mümkündür.
CONSOB (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa), (2004),
Consob - What It Is and What It Does, http://www.consob.it/mainen/consob/
what/what.html?symblink=/mainen/consob/what/index.html „den eriĢilebilir.
CRE (Commission de Régulation de L‟Électricité), (2004), Presentation of
CRE, http://www.cre.fr/ „den eriĢim mümkündür.
209
CREW.M., ROWLEY,C.K.(1988) "Toward a Public Choice Theory of
Monopoly Regulation" Public Choice Theory, Derleyen:Charles K Rowley,1993,
Edward Edgar Publishing Ltd., England
ÇANAKÇI, E., (1997), Ġngiltere Finansal Piyasalarının Düzenleyici Otoriteler
Sisteminde Yapılan Reform ÇalıĢmaları ve Finansal Hizmetler Otoritesi, AraĢtırma
Raporu, Sermaye Piyasası Kurulu, Ankara.
ÇETĠNTAġ,H.,(2000) “KüreselleĢme Sürecinde Türkiye‟nin Rekabet
Politikası ve Rekabet Gücü” , Doktora Tezi, Ġstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü.
DEMARIGNY, F. (1996). "Independent Admnistrative Authorities and the
Case of the French Council for Competition", Regulating Europe (Editör: G.
Majone) içinde, Routledge. s. 157-179.
DJANKOV,S.,La PORTA.R., LOPEZ de SALlNES,F., SHEFLIER.A,
(2002) "The Regulation of Entry" Ouarterly Journal of Economics, February
Vol.CXVII
DUTZ,M.(1993) "Rekabet Yasası ve Türkiye için Geçerliliği" Türkiye için
Rekabet Politikaları, ĠSO, Ġstanbul
EĞĠLMEZ,M., KUMCU,E.(2004) Ekonomi Politikası, Remzi Kitabevi,
BeĢinci Basım, Mayıs, Ġstanbul
EMEK,U.(2002a) "Devletin Kapasitesi ve Ġktisadi Kalkınma Sürecindeki
ĠĢlevi" Tüsiad Yayınları, s.64-66, Aralık 2002
EMEK,U.(2002b) "Türkiye'de Devlet Bağımsız Düzenleyici Kurumlar
Uygulaması" Tüsiad Yayınları, s.145-148, Aralık 2002
EMEK,U.(2003) "DeğiĢen Dünyada ve Türkiye'de Devlet Bağımsız
Düzenleyici Kurumlar: Nereye" İktisat,İşletme ve Finans, Mayıs
210
EROL, K.,(1996) "Rekabet Kuruliu'nun Yapısı ve Yetkileri", İKV Dergisi,
Sayı:132, Ġstanbul, Eylül-Ekim, s. .
FRANClS,J.G.(1993) ”The Politics of Regulation”, A Comparative
Persrective, Blackwell, Oxford
FSA ( Financial Services Authority)(1997), Financial Services Authority Launch
Conference,http://www.fsa.gov.uk/Pages/Library/Communication/Speeches/1997/
SP02.shtml 'den eriĢim mümkündür.
GASSNER, K. (2001), "Contracts in Germany: Decentralization, Self-
Regulation, and Sector-Specific Regulators", Regulation of Network Utilities
(Editörler: C. Henry, M. Matheu ve A. Jeunemaitre) içinde, Oxford University
Press.
GILARDI, F. (2002): “Regulation through Independent Agencies in
Western Europe: New Institutionalist Perspectives”, Workshop for Theories of
Regulation, Mayıs 25-26, Nuffield College, Oxford.
GROUP OF THIRTY,(1997), "Global Institutions, National Supervision and
Systemic Risk", Washington, D.C.
GUACH,L.J., SPlLLER,P. (1999) " Managing The Regulatory Process:
Design, Concepts, Issues, and The Latin America and Caribbean Story" The
World Bank, Washington D.C.
GUACH.L.J. ,HAHN,R.W. (1999) " The Costs and Beneffis of
Regulation;lmplication for Developing Countries" The WorldBank Research
Observer Vol.14 No.1
GÜVEL, E.A.(1998) " Bürokratik ve Politik YozlaĢmanın Ekonomik
Etkileri" İşletme,Finans ve İktisat Dergisi,Mayıs
211
GVH (Gazdasági Versenyhivatal), (2004), The Task of GVH,
http://www.gvh.ionlab.net/index.php?l=e&id=93&m=2 „den eriĢim mümkündür.
HASKlNS,L.(2000) "The Challenge to State Regulation" in Regulation
Wİthout the State,...The Debate Continues, Instıtude of Economic Affairs, West
Succex
HIF (Hirközlesi Föfelügyelet), (2003), General Information,
http://www.hifgov.hu „dan eriĢim mümkündür.
HONOHAN, P.,(1997), "Banking System Failures in Developing and
Transition Countries: Diagnosis and Prediction", BIS working papers, No.39
ĠKV, 1995,"Avrupa Birliğinde ĠĢletmelere Uygulanan Rekabet Kuralları".
Yayın No: 135, Ġstanbul, s.3
ĠNAN, N.(1996) "Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un Küçük
ve Orta Ölçekli ĠĢletmelere Etkisi", TES-AR Yay., No:20, Ankara, s:17-19.
JACOBS, S. H. (1999): "The Second Generation Regulatory Reforms"IMF
Conference on Second Generation Reforms, 26 Ekim, Washington D.C.
KAHN, E.A. (1988), "The Economics of Regulation", The MIT Press
Cambridge, MA., London.
KAHRAMAN, H.B.; KEYMAN, E. F.; SARIBAY, A. Y., "Katılımcı
Demokrasi, Kamusal Alan ve Yerel Yönetim", Dünya Yerel Yönetim ve
Demokrasi Vakfı (WALD) Yayını, Ġstanbul 1999,s.15-16.
KARAKELLE, Ġ.H.,(1997)"Rekabet Kanunu ve Uygulama Esasları", Ticaret ve
Sanayi Bakanlığı, (YayınlanmamıĢ Notlar), Haziran 1997.
KARLUK, S.R. (1996), "Avrupa Birliği ve Türkiye", 4. Baskı, ĠMKB
Yayınları, Ġstanbul, s. 289-291, 292-293,298.
212
KAYA, M.,(1996)"Gümrük Birliği Ġkliminin Türkiye'ye Getirdiği Yeni
Rekabet Ortamı", Gümrük Birliği Sürecinde Türkiye Dergisi, Sayı:24,
Temmuz-Ağustos, s.23.
KAYSEN,C.,TURNER,F.(1959) "Antitrust Policy", An Economic and Legal
Policy, Cambridge, Harvard University Press
KRUEGER,A.(1975) "The Political Economy of the Rent Seeking Society"
American Economic Review LXIV(3) August
KUMCU, E.(2003) “TMSF‟yi Ayırmak Hatadır”, Hürriyet Gazetesi, Tarih:
05/12/2003.
KUMCU, E.(2004a) “BDDK ve TMSF Ayrılınca Böyle Olur”, Hürriyet
Gazetesi, Tarih: 18/10/2004.
KUMCU, E.(2004b) “Düzenleyici Kurumların Ġtibarı”, Hürriyet Gazetesi,
Tarih: 02-03/03/2004.
LAGRO, E.(1996)"Rekabet Politikasının Ekonomik ve Hukuksal
Anlam ve AB Rekabet Politikası", Gümrük Birliği Sürecinde Türkiye
Dergisi, Temmuz-Ağustos ,Sayı:24 ,s.16.
LANGSETH, P., SIMPKINS F. (1996) "Good Governance for Private Sector
Development and Investment in the Middle East and North Africa", Seminar
Proceedings, Amman, Jordan: IBRD
LARGE, S. A.,(1997), "Regulation and Reform", Society of Merchants Trinity
House, London. http://www.fea.gov.uk/speeches/050297.h1m 'den eriĢim
mümkündür.
LAUDATI , L. (1996). "The European Commission as a Regulator: The
Uncertain Pursuit of the Competitive Market", Regulating Europe (Editör: G.
Majone) içinde,Routledge.
213
LLEWELLYN,D.T.(2000)"Some Lessons for Regulation from Recent Bank
Crises" Open Economies Review 11:S1, Kluwer Academic Publishers,
Netherlands
LOWl,T.,(1969) The End of Liberalism , W.W Norton&Co.,NewYork
MAJONE, G. (1994): "The Rise of Regulatory State in Europe"”, West
European Politics, 17(3), ss.77-101
MAJONE, G. (1996a): "The Rise of Statutory Regulation in Europe",
Regulating Europe(Editör: G. Majone) içinde, Routledge.
MAJONE, G. (1996b): "The European Commission as a Regulator",
Regulating Europe(Editör: G. Majone) içinde, Routledge.
MAJONE, G. (1996c):"The Future of Regulation in Europe", Regulating
Europe (Editör: G. Majone) içinde, Routledge
McCRAW,T.(1984)"Prophets of Regulation";Charles Francis Adams,Louis
D. Brandeis,James M.Landis,Alfred E.Kahn, The Belknap Press of Harvard
Press.
MEH (Magyar Energia Hivatal), (2003), Brief Introduction of the Hungary Energy
Office, http://www.eh.gov.hu/home/html/index.asp?msid=1&sid=0&lng=2&hkl=109 „den
eriĢilebilir.
MERRIEN, F. X.(1998) "Governance and Modern Welfare States",
International Social Science Journal, Mar98, Vol. 50 Issue 1, p57.
MICHELETTI, M. (2000) " End of The Big Governments: Is It Happening In
The Nordic Countries ? " Governance, Vol.13 No.2, April, Blackwell Publishers,
Oxford.
214
MUMCU, A. ve ZENGĠOBUZ,Ü.,(2001) "Competition Policy in Turkey"
www.econturk.org
MÜFTÜOĞLU,T.(2001a) "Bağımsız Ġdari Otoriteler" Rekabet Kurumu
Yayınları, Ankara
MÜFTÜOĞLU,T.(2001b)"Regülasyon ve Rekabet" .Rekabet Kurumu
Yayınları,Ankara
NICOLETTI,G.,SCARPETTA,S.&BOYLAUD,O.(2000) "Summary indicators
of product market regulation with an extention to employment protection
legislation", OECD Economics Department Working Papers No. 226. p,48 and
82.
NOEL, E.(?) "Avrupa Topluluğu'nun Organları Nasıl ÇalıĢır, AET
AnlaĢmasının Temel Maddeleri", Avrupa Topluluğu Yayınları.,s. 21.
OECD, (1998), The OECD Report on Regulatory Reform, Volume II:
Thematic Studies, Paris
OECD, (1999), Committee on Competition Law and Policy,
Relationship Between Regulators and Competition Authouroties, Paris
OECD, (2002), The OECD Review of Regulatory Reform, Regulatory
Reform in the United Kingdom: Thematic Studies, Paris
OFCOM (Office of Communications), (2004), About Ofcom,
http://www.ofcom.org.uk/about/sdrp/ „den eriĢim mümkündür.
OFGEM (Office of Gas and Electricity Markets),(2004), OFGEM’s Role,
http://www.ofgem.gov.uk/ofgem/shared/template1.jsp?assortment=/aboutofgem/o
urwork „den eriĢim mümkündür.
215
OPSI (Office of Public Sector Information), (2000) Utilities Act 2000,
http://www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts2000/20000027.htm#aofs„den eriĢim
mümkündür.
PARASIZ, Ġ.(1998), "Türkiye Ekonomisi 1923‟den Günümüze Ġktisat ve
Ġstikrar Politikaları", Bursa, 1998
PEKER, A. T. (1996) "Dünya Bankası: „Büyüme‟ Söyleminden „Ġyi
Yönetme‟ Söylemine", Toplum ve Bilim 69, sayfa 6-62.
PELTZMAN,S.(1993) " Toward a More General Theory of Regulation"
Public Choice Theory, Derleyen:Charles K. Rowley, Edward Elgar Publishing
Ltd. England
PERA,A.(1989) "Deregulation and Privatization in an Economy Wide
Context" OECD Economic Studies,No:12 Spring
PERL,LJ.(1997) "Regulatory Restructuring in the United States" Utilities
Policy,Vol.6,No.1,Elsevier Science.
PSÁF (Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete), (2003), General
Information, http://www.psaf.hu „den eriĢilebilir.
RANCI, P.(2001) "Regulating Energy in Italy", Regulation of Network Utilities,
Oxford University Press.
REGTP (Regulierungsbehörde für Telekommunikations und Post), (2004),
Introducing RegTP, http://www.regtp.de „den eriĢim mümkündür.
RHODES, R. A. (1996) "The New Governance: Governance Without
Governance", Political Studies XLIV, s. 652-67.
SEZEN, S.(2002) " The Impact of Globalization on The Organization of
Public Administration ", Yayınlanmamış Çalışma.
216
STIGLER,G.J.(1971)"The Theory of Economic Regulation" Bell Journal of
Economics and Management Science, 2(1) Spring, Public Choice Theory
Derleyen: Charles K. Rowley, 1993, Edward Elgar Publishing Ltd.,England
STURM, R. (1996) “The German Cartel Office in a Hostile Environment”,
Comperative Competition Policy içinde, Clarendon Press.
TAN, T. (2000) "Bağımsız Ġdari Otoriteler", Rekabet Kurumu Perşembe
Konferansları, Ocak, Rekabet Kurumu.
TAN, T. (2002) "Bağımsız Ġdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar",
Amme İdaresi Dergisi,35(2),s. 11-37.
TEKEOĞLU, M. (1999) "KüreselleĢme Sürecinde Devletin Ekonomideki
Yeni Fonksiyonları ve Türkiye" Erciyes Üniversitesi İİBF Dergisi Sayı:15.
TOKATLIOĞLU,l.(2003) "Rekabet; Nereye Kadar Nasıl" Kongreler
Dizisi, Ekonomik Yaklaşım sayı;47, Ġlkbahar,Ankara
TÜRKKAN,E.,(2001) "Rekabet Teorisi ve Endüstri İktisadı", Turhan
Kitabevi, Ġst.
ULUSOY,A.,(1999a) "Bağımsız Ġdari Kurumlar" , DanıĢtay Dergisi, Sayı
100, s.3-17.
ULUSOY,A.,(1999b) "Türk Ġdare Sistemi Ġçinde Rekabet Kurumunun Yeri"
PerĢembe Konferansları, Rekabet Kurumu Yayını,Ankara
UOKIK (Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów), (2004), General
Informatıon about UOKIK, http://www.uokik.gov.pl/en/information_about
_the_occp/general_information_about_the_of/ „den eriĢim mümkündür.
URE (Urząd Regulacji Energetyki), (2004), Information on URE,
http://www.ure.gov.pl/index_eng.php „den eriĢilebilir.
217
URTIP (Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty), (2004), About URTIPGeneral
Information, http://www.en.urtip.gov.pl/urtipen/index.jsp?place=
Menu01&news_cat_id=21&layout=1 „den eriĢim mümkündür.
ÜLGEN,S.,(2001) "Yeni Ekonomide Rekabet Kuralları" PerĢembe
Konferansları 8 ,Mayıs,Rekabet Kurumu Yayınları,Ankara
VASS, P.(2001), "The UK Model" Regulation of Network Utilities içinde,
Oxford University Press.
VIETOR,R.H.K.(1989) Strategic Management in the Regulatory
Environment, Cases and Industry Notes , Prentice Hall, New Jersey
VISCUSI,W.K.,VERNON.J.M.,HARRlNGTON,J.E.,(1995) "Economics of
Regulation and Antitrust ", The MIT Press.
VOGEL, S.K.(1996), "Free Markets,More Rules: Regulatory Reforms in
Advanced Industrial Countries", Cornell University Press,Ithaca.
VOGELSANG,l.(1980) "The Design of Regulatory Rules: Regulated
Industries and Public Enterprise”,Derleyen: Bridger M.Mitchell, Paul
R.KIeindorter, Lexington Books.
WILSON,G.K.(1990) Interest Groups, Basic Blackwell,Oxford
YATAGANAS,X.A.(2001) "Delegation of Regulatory Authority in the European
Union", Harvard Jean Monnet Working Paper 03/01.
YILMAZ,H.,(?) "Yenilik (Ġnnovasyon) Yeni Ekonomi ve Rekabet", Rekabet
Kurumu Uzmanlık Tezleri http://www. rekabet.gov.tr/ uzmantez .html
YILMAZ,ġ,(2002)"Siyasal Partilerin Gelir Kaynakları ve Rant ArayıĢları"
Ekonomik YaklaĢım KıĢ-Ġlkbahar,C;13,Sayı:42-43.
218
ZENGĠNOBUZ, E.Ü.(2002) “Bağımsız Düzenleme Kurumları, Uluslararası
KarĢılaĢtırmalar, Tüsiad Yayınları, s.94-131, 2002
219
ÖZGEÇMĠġ
AYBERK NURĠ BERKMAN
KĠġĠSEL BĠLGĠLER
Doğum Yeri Indiana / A.B.D.
Doğum Tarihi 25/12/1970
e-mail aberkman@cu.edu.tr
Telefon(ĠĢ) (322) 338 7254 – 156
EĞĠTĠM DURUMU
Yüksek Lisans Çukurova Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü
Ġktisat Anabilim Dalı
Lisans Bilkent Üniversitesi
ĠĠBF Ġktisat Bölümü
Lise Adana Borsa Lisesi
Ġġ DENEYĠMĠ
AraĢtırma Görevlisi Çukurova Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü
Ġktisat Anabilim Dalı (2002 - )
Registered Representative / Broker AXA Advisors, LLC.
Gateway Region
Peoria,IL USA (1999 -2001)
Brokerage Service Representative American Investment
Services Inc.
E.Peoria,IL USA (1998 -1999)
Kurumsal Pazarlama Uzmanı PAMUKBANK T.A.ġ.
Ulus/Ankara ġubesi (1996-1998)